自1994年实行分税制以来,事权和财权的分级管理构成了政府间纵向关系的基本框架。然而,当前各级政府之间的财权和事权分划存在许多内在矛盾,与权责对等规律有很大距离,对各级政府有效履行职能、政府间的层级行政关系和社会经济发展造成了许多负面影响。建设和谐社会对政府改善公共政策、提高公共服务水平提出了新的要求,建设和谐社会迫切要求理顺政府纵向关系。

一、地方政府事权和财权的内在矛盾

(一)事责与事权的矛盾

当前各级地方政府的所谓“事权”实质上是一个边界模糊的公共事务责任范围。第一,政府行政权力高度集中。当前,上级政府及“条条”部门以法规、政策、指挥命令、检查评比等形式,对下级政府分工负责的各项公共事务往往提出了全面的责任标准和要求,各级地方政府统筹地方公共事务的自主调节空间非常有限,难以根据本地的社会实际需求提供公共产品,完成公共事务的方式方法、程序和时间的自主权也不足。第二,各级地方政府的“事权”实质上是责任范围。虽然我国上下级政府之间从来没有正式对公共事务进行过明确分工,但各级政府约定俗成划定了公共事务和财政支出的基本范围。当前,上级政府以行政强制、考评奖罚、人事任免等手段,对下级政府的各种“事权”实行了具有一定强制性的责任约束,地方各级政府的“事权”实际上只具有划定责任范围的意义。从总体上看,各级地方政府自主权不足与受到的责任约束,构成了权责不对等的内存矛盾。

(二)财权与事责的矛盾

目前,地方政府的所谓“财权”不是履行职责所需的财力支配权,而是财政自理的职责。一方面,地方政府的财政收入主要取决于地方税源,上级政府的转移支付仅起补充作用。另一方面,各级地方政府承担着以本级财政收入保证履行政府职能的责任,财政要自求平衡,财政超支形成自身债务。而许多欠发达地区的政府主要以地方税源为基础所形成的财政收入,并不能满足履行政府职能的财力需要,职能需要与财政支付能力之间的差距形成了较为尖锐的矛盾。而且这种矛盾不是地方政府可以自身化解的,从组织收入来看,地方政府的财权仅仅是地方税收执行权,对改善地方财政收入的作用非常有限。从改善支出来看,地方政府存在着双重困境:一是上面所说的上级行政约束所造成困境。二是社会期望所形成困境,在信息社会里,社会公众形成了对公共产品供给的基本期望,当某些地方政府的公共产品供应严重不足而引发各种社会问题时,往往会承受全社会的谴责以及来自各方面的压力,社会基本期望对欠发达地区的政府产生了刚性化的最低财力要求。

二、政府间纵向关系不顺的负面效应

各级地方政府的“事权”与“财权”的内在矛盾,实质上是政府间纵向责任、权力和财力的配置不合理的典型表现。当前,政府间纵向责任、权力和财力的配置不合理还有许多其它方面的问题,常称为政府间纵向关系不顺,它主要有以下述三个方面的负面效应。

(一)公共产品供给方面的负面效应

1.各地区公共产品供给水平差别过大,加剧了社会贫富悬殊。目前,各地区之间经济发展水平悬殊很大,以当地税源为基础的地方财政收入体制不利于地区之间的财政收均等化,导致各地区公共产品供给水平悬殊过大,加剧了社会贫富悬殊。

2.部分公共产品供给主体定位不当,造成体制性供给障碍,加剧了社会矛盾。公共产品可以分为全国性、地区性和社区性三个层次,应分别由不同层次的主体来负责提供。财政联邦化设定了地方性公共产品分区域供应的制度安排,虽然这种公

共产品的碎片化供应体制有许多优越性,符合公共管理分权化的发展趋势,但碎片化供应体制必须建立在科学分划事权的基础之上,其中高层次事务定位过低就会出现公共产品的体制性障碍。

3.地方公共支出不是很贴近地方的公共需求,加剧了公共产品供需矛盾。地方政府本应根据地方公共需求与公共产品的实际情况来安排公共支出,努力使供需结构动态对称。目前,在上级政府对下级政府的存在全面干涉的情况下,因无法拒绝或是为了迎合上级政府的某些要求,地方政府安排了许多不是很贴近地方公共需求的公共支出,提供了一些明显超前的公共产品,使社会急需的部分公共产品更为短缺。

(二)行政管理方面的负面效应

1.事权与财力支配权的对应比例不合理,加剧了公共收支矛盾,积累了财政风险。中央、省、市、县、乡各级政府分别承担了多少份额的公共职能,就应享有相应份额的财力支配权。目前,它们的事权与财力支配权的对应比例缺乏科学测评,受“财权上收、事权下放”影响,出现了种下苦上乐的财政局面。从支出方面来看,一方面,层级越高的政府自由支配的财力空间越大。另一方面,层级越低的政府,越不能保证政府职能的正常履行,全国有60%的县市财政困难,加剧了公共产品的短缺程度。

2.多级政府“职责同构”导致权责关系混淆不清,加剧了“人治”和机构膨胀。目前,除国防、外交、外贸监管、银行货币和证券管理等少数职能以外,县以上各级政府在职能、职责和机构设置上有很大的一致性,同一公共事务往往由多级政府共同负责管理,被称为多级政府的“职责同构”。“职责同构”引发了许多弊端:如权责关系混淆不清。在“职责同构”条件下,上下政府之间主要有政策与执行、依对象分工管辖两种分工方式,但都难以避免权责关系混淆不清而导致“人治”。“职责同构”追求上下级机构对口设立加剧了机构膨胀。

3.权力过度集中损害了行政权威,助长了造假之风。下级政府选择性执行政策的行为破坏了正式行政管理关系。第一,破坏了正式行政权威。在选择性执行的情况下,一方面,上级政府各种形式的行政命令往往演变成非权威性的一般号召,有令不行、有禁不止的现象越来越普遍。另一方面,下级政府往往对有利于自己的政策就放大执行强度,不利于自己的就敷衍了事,减弱了行政体制的约束力,影响了全国政治经济应有的统一性。第二,助长造假之风。下级政府对难以执行和不愿意执行的政策命令,往往采用造假方法进行敷衍,败坏了行政作风和行政文化,造成了不良社会影响。

(三)经济建设方面的负面效应

1.助长了地方保护主义。地方财政主要取决于地方经济的财政体制,使得促进经济发展、增加财政收入成为地方政府的最大利益,并滋生出了为经济发展不惜牺牲整体、长远利益地方保护主义。一方面,地方保护主义有损于全国政治经济应有的统一性。另一方面,地方保护主义使一些市场经济的外部负效应得不到有效治理,

2.影响了经济协调发展。一方面,各地公共产品供给水平的差异形成了经济发展环境的差异,进一步扩大了地区经济发展水平的差异,不利于全国经济协调发展。另一方面,出现了上下政府间争夺财政经济资源的利益博弈,许多上级政府将一些经济发展相对较好的区域和税源较大的企业收归自己直管,加快了城市和中心区域的经济发展,而削弱了县乡和一般地区的经济发展活力,人为地扩大了次级区域的经济发展差异。 三、理顺政府间纵向关系的途径

(一)增强中央政府的再分配财力,推进政府间的财政均衡

财政关系安排应根据国情,以有利于实现民族国家的最高利益为基本准则,现阶段,经济持续、健康、快速发展和社会和谐是我国的最高利益。目前的财政体制有利于调动地方政府促进经济发展的积极性,但导致政府间的财力严重不均衡,影响了政府的社会管理职能和各地区协调发展,不利于构建和谐社会。从国情来看,各地经济发展差距不是短期可

以化解的矛盾,在近期内仍有继续扩大的倾向,推进政府间的财政均衡对于促进地区平衡发展具有不可替代的战略作用。从国际经验看,提高中央财政在整个财政收入的比重,通过中央向各地方政府提供不同水平的财政补助,充分发挥中央转移支付对平衡各级、各地政府财政的作用,是西方许多单一制国家的共同做法。

(二)合理配置中央权力,扩大地方自主权,增强法制与民主约束

各级政府的权力配置要满足三个方面的要求:一是有利于维护中央政府的权威。二是有利于政府有效提供公共产品。三是有利于协调各种社会关系。

目前,政府纵向权力配置与满足上述三个要求仍有距离,应主要解决三个方面的问题。第一,中央政府应将该集中的权力集中上来。当前,由于中央政府该集中的权力集中没有集中上来,是政府间纵向关系不顺的一个重要方面。为此,一是要强化中央政府的法制约束能力。在有关统一社会经济制度和秩序、宏观调控、协调社会基本关系、界定地方政府的社会管理和公共服务基本职责等方面,中央要集中立法,并建立必要的问责、听证、起诉等司法监督手段。二是中央政府的职能要有选择性地再集中。中央政府权力要通过一定职能来实现,职能集中是最彻底的权力集中的方式。第二,适当扩大地方政府的自主权。扩大地方政府自主权的作用在于地方政府可以自主安排财政支出、自主调整地方税收来满足地方需求,使地方政府能够接受地方居民的约束和谋求地方居民的支持,并有利于协调好各层次的社会矛盾。但扩大地方自主权必须与维护中央权威和约束地方政府结合起来,为此,应区分地方事务性质,并设置不同权力结构。第三,增强民主约束,扩大基层民主。一方面,在扩大地方各级政府的自主权基础上,要充分发挥各级人民代表会议的民主约束作用,上级政府要尊重地方人大选举权和财政审议权,把地方政府机构和官员如何作为的方式交给法律来约束,把不作为的行为交给人民来约束。才能使地方自治和中央权威有机结合起来。另一方面,要不断完善基层自治制度,使社区公共服务自治化,以基层民主支持地方民主。

(三)以“职责异构”为主,合理调整政府间的纵向职能

“职责异构”是西方发达国家政府体制的基本模式,是现代政府体制的发展方向。所谓“职责异构”是指由不同层级政府承担不同的公共职责,各级政府之间分工合作关系由法律进行规范,并建立专门的组织和机构来解决政府纵向间的配合、协调和纠纷问题。实现“职责同构”向“职责异构”转变,从目前来看,要着重研究解决以下问题,第一,将中央专属事项、中央和地方共同管理的事项、地方事项严格区分开来,中央和地方共同管理的事项也应尽量用列举法明确各级政府的职责,并用法律加以明确。第二,各级政府的公共事务应基本由本级政府自己办理,本级政府不能办理的专项任务应明确为上级委托事务,由委托方支付成本。这样可以使各级政府转变为以直接服务社会为主,而不是以领导下级为主的政府,向现代政府体制发展。第三,地方社会管理和公共服务事务层级定位要准确合理。地方性公共产品主要是指以一定区域为受益范围的准公共产品。地方产品的财政支出主体和受益范围要尽量细分到不能再细分为止,并使受益区域和政府层级相对应。这样,才能达到增强地方政府和居民的自主权、责任感,达到地方分权的目的。第四,尽量避免在同一区域按对象身份进行分工,由多层政府管理同一公共事务。目前,特别需要对市政府与市辖区政府的职能加以科学分工,大、中、小城市应有不同的分工方式。在大城中能属地化管理的事务,应尽量由区政府管理;中小城市应尽量集中管理,区政府则以统筹社区公共事务为主。