一
所谓的执政资源是指执政者得以宣传自己的主张、执行自己的政策、维持自己的政治系统与社会系统有序运行,进而维护自己的执政地位所依赖的各种资源的总称,包括经济资源、政治资源、权力资源、文化资源、制度资源、民心资源、军事资源、组织资源以及资讯资源等。这些资源中,一部分是执政党获得执政地位的合法性基础所需的资源;另一部分则是执政党巩固其执政地位,贯彻其政治纲领,维持其执行机构有效运作所需的资源。执政党所掌握的政治系统要得以有效运行,并使政治发展朝自己所愿的方向发展,就必须拥有必要的执政资源。
政治运行机制是政治运行的方式,是在政治运行中对政治系统的各个组成部分和环节进行调节的形式和手段。政治运行机制不仅取决于国家性质,而且还取决于执政党的执政资源的分布情况。在执政党控制着社会主要和大部分资源时,政治运行机制就容易出现以执政党及其组织系统为主导的集权式的政治运行方式。国家政权及其组织系统从属于执政党及其组织系统,出现以党代政。利益集团和社会组织极其薄弱,并从属于政党及其组织系统。政治运行大都靠对执政党的理论、方针、政策的贯彻执行来得以实现的。执政党可以控制整个社会政治,政治生活按照执政党的意图在运行。然而对于政治运行的资源是分散的国家而言,他们的政治运行更多地依靠民主和法治化的政治运行机制来实现。因为执政党不具有绝对领导的实力,执政党要维持其执政地位,就必须通过民主的方式代表和协调各方利益来获得民众和利益的支持集团,并通过法治的方式来达到国家权力及各利益集团之间的相互制衡,维持社会政治生活的良序状态。
我国社会正处在大转型时期,经过改革开放20多年的社会转型,我国的执政资源已发生了一些变化。当前我国的执政资源的状况是中国共产党掌握着主要执政资源,但是这些执政资源也悄悄地发生着变化,有些执政资源正在分散,有些资源在向社会转移,有的资源面临逐渐流失的危险。
一、就政治资源,尤其是政治权力而言,政治权力在执政党内部发生变迁
第一,政治权力在中央逐步由个人领导向集体领导转变。政治权力不再主要由某个领导人控制,而是由中央领导集体共同控制。原来的集权更多地依赖于个人的领导魅力以及历史条件需要而形成的。而在和平的、人民生活日益富裕、社会利益结构呈多元化、政治权利要求日益增多的今天,人民则更多地强调民主,强调多元利益表达、聚合和维护,从以江泽民同志为核心的第三代党中央领导集体起就已经开始实质性地依靠政治局及其常务会议来集体决策。可以预言,新的中央领导集体的决策机制将更多地依赖于中央领导之间的相互讨论和集体决策,将更多地依赖于少数服从多数的原则。民主集中制中的民主将得到进一步的发展。
第二,国家的权力由过去的中央高度集权转变为中央集权与地方分权相结合。随着改革开放,尤其是实行社会主义市场经济以来,地方的实力,尤其是东部沿海发达地区的实力大增。中央要实行整体战略时,不能再像计划经济体制下那样的方式无偿地要求地方政府贡献,而需要更多地与地方政权进行协商,以得到地方政府的支持。而地方政府则希望通过与中央政府的协商中达到中央与地方的双赢。中央一方面为了加强中央的宏观调控,另一方面为了充分发挥地方的积极性,中央又不断地向中央下放权力。主要表现在(1)中央一方面加强金融管理,回收几大银行的管理权,但另一方面又允许地方设立商业银行;(2)中央进行了财税体制改革,实行分税制。这样一方面使中央财政得到充实,另一方面,地方的积极性也得到提高。(3)这次党代会的报告中又对国有资产的管理体制提出了改革,即中央和地方分别代表国家行使国有资产的管理权和收益权。(4)地方政权领导人参与中央政权的组成。从中共十六届中央领导机构成员来看,地方政权,尤其是发达地区和几个大省的地方政权的主要领导同志已经参与了中央领导集体的组成。今后中央政治局在作出决策的过程中,地方政权与中央政权、地方政权与地方政权之间的协商将是重要的因素。
二、就经济资源而言,经济资源己由过去的党和政府统一控制逐渐向社会转移,形成多元利益格局,社会自治和自我发展的能力提高
改革开放以来,特别是确立建立社会主义市场经济以来,党和国家原来控制的经济资源不断地向社会转移,形成了多元的利益格局。
第一,在国有企业改革的过程中,许多原来由国家控制的企业逐渐向社会转移,国家控制的经济资源在不断减少。我们知道,在市场经济的发展过程中,一些国有企业由于自身的一些弊端难以适应市场的激烈竞争,许多国有企业面临困境,国家也不可能再背着这一沉重包袱前进。因此,国家在进行国有企业改革的过程中,着眼于搞好整个国有经济,抓大放小,对国有企业进行战略性改组,主要采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式,加快放开搞活国有小型企业的步伐。因此,国家除控制关系国计民生和经济命脉的企业之外,国有企业将逐渐退出竞争性的行业。从而一些集体企业、股份制企业、私营企业得到快速发展,壮大了社会的力量。而且随着我国加入WTO之后,许多原来国家不放开的诸如金融、邮电等国家垄断的行业,也由于世贸组织的规则和我国政府的承诺不断地向外国企业开放。同时我国政府也一再强调在对外开放的过程中也同时甚至提前向民间资本开放。由此看出,我们党和国家控制的经济资源和经济领域将不断减少,国家只能通过税收的方式加强中央和地方政府的财政,即通过间接的方式控制经济资源,而不是直接通过国有企业的形式控制经济资源。
第二,随着市场经济的不断发展和国有企业的不断退出竞争领域,非国有经济,尤其是外资企业与私营经济得到快速发展,并进而带动人民群众的致富,社会自治能力增强。改革开放以来,中国国民经济总量中来自非国有经济的份额逐步上升。随着这些非公有经济的发展,必然形成一些富有阶层,并逐渐成为中国的中产阶层的主力军。随着这些阶层的不断壮大,这些阶层的利益诉求越来越强烈,要求政治参与的热情也越来越高。这次十六大报告中明确表明“一切合法的劳动和合法的非劳动收入,都应该得到保护”,这将进一步促进非公有经济的发展。随着非公有经济的不断发展,人民群众手中掌握的经济资源也在不断增多,自我调控和自我发展的实力增强,逐渐从单位人转变为社会人。人们不再完全依靠国家而能自立。随着人们群众的富裕程度的提高和富裕面的扩大,人们群众的政治要求也将不断提高,而且随着文化素质的提高,政治参与水平也将提高。这就需要我国建立行之有效的公民政治参与机制,来协调各方利益,通过相互协商达成一致。
三、就文化资源而言,党和国家原来控制的文化资源随着文化领域的开放与发展以及利益多元格局的形成,文化资源已逐渐大众化、市场化和多元化,受意识形态的影响逐渐减弱,文化控制的能力减弱
在计划经济时代,党和国家通过学校和新闻媒体等政治社会化手段来宣传灌输党的意识形态,宣传和贯彻党的方针政策。与此同时,党和国家严格控制出版发行行业和制定了一整套事前审查和事后追查责任的机制。因此在宣传领域社会主义意识形态和党和方针政策占据了所有的阵地,与主流意识不一致的言论和思想很难找到宣传的阵地。因此,我国的政治运行得以通过会议的形式来统一思想并布置工作。党和国家利用文化资源的有效控制,意识形态给中国共产党的执政提供了坚实的合法性基础。
然而随着改革开放的不断深入,意识形态为党和政府提供的合法性在不断削弱,尽管党和政府还一直在强调意识形态的重要性,加强意识形态的宣传教育,但总体说来,人们的意识形态意识在不断淡化。在改革开放后,西方的各种思潮随着改革开放的大门不断涌进来。人们在各种思想面前,必然会进行比较和思考,从而出现思想的多元化。社会主义意识形态只能占据主导地位,而不能一统天下。而且还有一些人淡化意识形态,不管什么制度,只要能富国强民就是好制度。与此同时,由于市场机制的作用和利益机制的驱动,新闻媒介和出版行业也注重经济利益的获得。他们在完成规定的宣传任务之外,更多地注重吸引读者,扩大自己的发行量和业务,于是其内容更趋向于大众化和市场化。而更为重要的是,一些新社会阶层的崛起,他们要有自己表达利益的场所,进而影响国家的政策。知识分子也随着社会趋于多元化的出现,思想也趋于多元化。公民的基本权利在改革开放以来得到了较快的发展,人们的言论自由得到了较好的保障。可以说,我国思想界已呈多元化趋势,各种思想都在抢占宣传阵地。我们党利用自己手中已有的文化资源以及对文化资源的控制在目前仍然能保证社会主义意识形态的主流地位,但我们也不能不看到随着我国出版行业的改革以及网络的出现,其他非主流思想的宣传阵地将不断扩大。这样,今后党的理论、方针、政策就不能像以往那样通过会议和宣传来达到统一全国人民的思想,这就需要有效的协调机制来使多元思想在社会中相互妥协来达成一致。
四、就民心资源而言,党的阶级基础和群众基础已经出现分化与重组,党的阶级基础与群众基础一方面有不断加强的趋势,但同时也存在不断削弱的危险
建国初期中国共产党执政是民心所向,党的阶级基础和群众基础十分坚固。但是“文化大革命”把民心带到了一个低谷,共产党执政的民心资源遭到重大挫折。然而,在以邓小平为核心的第二代中央领导集体和以江泽民为核心的第三代领导集体通过改革开放和以经济建设为中心的政治总路线的指引下,中国的经济社会发生了举世瞩目的变化,人们群众从中普遍收益。经济的快速增长和综合国力的增强以及人民生活水平的提高,又将民心资源恢复并得以巩固。
然而,也正在经济增长的过程中,中国的社会发生了巨大变化,党的阶级基础和群众基础正在分化与重组,在这分化与重组的过程中,共产党执政的民心资源又面临新的挑战。一方面党的阶级基础和群众基础有不断加强的趋势。我们党在近来年应对国内外复杂局面中临阵不乱,成功地渡过了难关,并与此同时保持了我国经济社会的快速发展,这些充分表现出了共产党执政的高超艺术,中国共产党的执政能力和执政水平得到了世人的认可,由此赢得了民心。而且我们党提出的全面建设小康社会的政治纲领也是民心所向。
另一方面,我们更要警惕党的阶级基础和群众基础存在不断削弱的危险。我国社会利益结构的变革的过程之中,也出现了无序与不公正的现象。这主要表现在一些人不法致富、权钱交易以及贫富分化。尤其引起人们不满的是各种利益群体间最大的差别不是占有社会资源的数量方面(尽管这些差别也相当大),而是占有社会资源的方式、获取利益的途径存在着重大分异,即机会的不平等以及起点的不公,前者只不过是后者的必然结果。而且在利益分配的过程中,政府自身利益在不断膨胀。部分国企下岗职工和纯农户从原来的强势群众变为弱势群体,其对社会和政府的不满情绪日益严重。这些现象如得不到重视和有效的解决,尤其是腐败问题得不到实质性的遏制,将使党的民心资源大量丧失。
二
中国共产党原来一元化的执政方式的执政资源已经或将要分散和转移。为此,中国共产党必须改进其领导方式和执政方式,加快建设社会主义政治文明的步伐,发展社会主义民主政治。发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导,人民当家作主和依法治国有机统一起来。而真正要妥善地使三者有机结合起来,关键的是要建立一套完善的体现各方利益和制约各方权力的行之有效的政治运行机制
。党的十六大报告在这些方面进行了大量的制度设计和创新,主要表现在以下几方面:
1、改革和完善社会主义民主制度,实现公民对国家政治生活的参与机制的创新
健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。坚持和完善人民代表大会制度,保证人民代表大会及其常委会依法履行职能,保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构。坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度。坚持和完善民族区域自治制度。健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,坚持和完善职工代表大会和其他形式的企事业民主管理制度。这些都是公民参与国家政治生活的重要机制。我们认为这些机制中的突破口是改革和完善我国的选举制度以及人民团体的建设。
2、改革和完善党的领导方式的执政方式,实现执政党掌握国家政权的执政机制的创新
这对于推进社会主义民主政治建设,具有全局性作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定的程序,使党的主张成为国家意志,使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,并对他们进行监督;支持政府履行法定职能,依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能,加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导,支持他们依照法律和自章程开展工作,更好地成为党联系人民群众的桥梁和纽带。
3、改革和完善决策机制和深化行政管理体制改革,实现政治决策和政策实施机制创新
各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善咨询制度,实行决策的论证制和责任制。进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。在这些机制改革和创新中,我们认为核心是要使这些机制能有效地防止个人独断、政策偏向一些群体而侵犯了另一些群体的基本利益(也即防止一些人的富裕是建立在大多数人贫困的基础上的政策出台)、部门利益膨胀以及“上有政策,下有对策”的部门保护主义和地方保护主义。
4、坚持和健全民主集中制,实现党内的民主政治生活的运行机制创新
民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以党员民主权利为基础,以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点,从改革体制机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。在市、县进行党的代表大会常任制的试点基础上扩大党的代表大会常任制的范围。积极构建党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,完善党委内部的议事和决策机制,进一步发挥党的委员会全体会议的作用。改革和完善党内选举制度。建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。这些制度的关键是要保障党员的政治权力的实现,实现党内民主,使党的凝聚力和活力增强,防止权力的过分集中与党员的“离心力”。
5、加强对权力的制约和监督,实现国家机关的权力制约与监督机制创新
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物管理和使用的监督。领导班子内部监督,完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度,健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督,发挥舆论监督的作用。我们认为这些制度实现的关键是实现政治的公开与透明,领导的权力来源于人民的选举并受人民监督和罢免,权力与权力之间要有制约。绝对要防止“一把手”大权独揽与政治的不透明性。
6、加强社会主义法制建设,推进司法体制改革,建立和健全政治运行机制的法治保障
以上的各项制度要得以有效运行,必须要有完善的法律制度作保障。因此,我们要适应社会主义市场经济发展,社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,完善我国的社会主义法律体系。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序,保障公民和法人的合法权益。通过完善的法律制度来规范中央与地方的权力划分以及政府、公民、法人和其他组织的行为,建立一个以法治维持秩序的社会。在公民、法人和其他组织在政治生活中如遇到侵害行为,可以通过独立的司法程序得到保护,民主与法治是一对孪生兄弟,缺一不可。因此建设社会主义法治国家是确保社会主义政治文明建设的有序进行的前提条件。