1935年8月14日,《社会保障法》的签署标志着美国社会保障制度的正式确立,但其援助对象却仅限于65岁及以上的老年人、盲人、未成年人和残疾儿童。二战后至20世纪60年代末,美国社会保障政策逐步完善,内容涉及个人的衣、食、住、行、生、老、病、死等诸多方面,使美国社会保障形成特色,并成为名副其实的“福利国家”。[①]1970年后,随着凯恩斯主义政策的失灵,美国的社会保障制度逐渐陷入困境,社会保障的负面效应日益显现出来,与之相关的社会问题成为政府与民众关注的焦点。
一、社会保障与财政危机
美国的社会保障分为三大类:社会保险、社会救济和社会福利。社会保险项目主要有老年保险、伤残保险、失业保险、工伤事故保险和医疗保险。社会救济项目主要包括:“补充收入保障”(对65岁以上未得到社会保险的贫困老人 、盲人和残疾人发放救济金)、“抚养未成年子女家庭补助计划”、“医疗补助”和“食品券补贴”。社会福利项目主要有公共医疗保健、教育津贴和“公共住宅补贴”。社会保障援助对象扩及失业工人、退伍军人等在内的各个阶层和群体,社会保障的项目也多达300多项。[②]加之领取者标准的降低,社会保障的受益人数持续增多。
随着科技的进步与社会的发展,生活必需品的价格上涨,社会保障各项目最低标准提高,开支不断扩大。以医疗保障为例,医疗手段的现代化使美国的医疗费用迅速上升。心脏搭桥手术的费用1970年为1.4万美元老年人,到1991年增至40.7万美元,[③]涨幅惊人。许多医生为避免治疗不当引起诉讼,往往从事“防御式行医”,即让病人做许多不必要的化验并常常要求其他医生会诊,使患者支付了一定数额的不必要的医疗费用。“第三方付费”的付款方式也没能鼓励病人和医生在要求活建议化验和治疗方面实行节约。医生不考虑廉价实惠的药方和治疗手段,患者及其家属也往往追求费用高昂但风险小、治疗效果好的医治手段,造成许多代价昂贵的技术过度使用。美国的医疗费用因此不断上涨,其总支出、占GNP比重和人均费用增幅都比较大。(见表1)
表1 1950-1990年美国医疗费用增长情况[④]
全国总计(亿美元)
占GNP比重(%)
人均费用(美元)
1950年
127
4.4
82
1960年
269
5.3
146
1970年
750
7.6
350
1980年
2475
9.4
1049
1990年
6396
11.3
2476
1940-1979年40年间,老年残疾和医疗保障占整个社会保障项目的52.52%。居于第二位的是政府雇员的退休金,1979年占全部社会福利费用的14.84%;抚养未成年人子女家庭的费用1970年仅480万美元,1979年则猛增至1100万美元。[⑤]其他社会保障项目的开支也由于不同原因而增大怎么写论文。二战和朝鲜战争的发生,使退伍军人数量在短期内迅速增多。战后不到1年的时间,美国的武装部队人数便从1200万减至300万人,到1950年更不满100万人。[⑥]退伍军人数量的大大增加,造成退伍军人社会保障支出的上升。人口老龄化则导致了老年福利保障开支的增加。
社会保障项目的增多和各项开支的增大致使美国社会保障总开始持续增加。美国总统经济报告提供的1929-1980年美国个人收入及其转移支付的福利收入情况数据表明:自1940-1979年的40年间,用于主要社会保障项目的受惠费用,由310万美元增至2410万美元,增涨了66.59倍。尽管自尼克松以来的历届美国总统均采取收缩性的社会保障政策,提高了受益者的审核标准,但由于积重难返,社会保障的开支仍然持续扩大,从1972年财政年度占DNP的16.6%增至1992财政年度的20.5%。[⑦]
社会保障开支的增加,使政府的财政负担日趋沉重,引发且加重了政府的财政危机。美国政府早在1975年便出现15亿美元的社会保障赤字,1982年达122亿美元。[⑧]政府财政赤字占GDP的比重在20世纪50年代仅0.2%,70年代最高时达3.6%,80年代上升到5.3%,[⑨]政府为削减社会保障开支而对社会保障政策大刀阔斧的改革往往受到在野党的攻击,保守势力和民众也对此持但对态度,最终只能作适度的调整,政府一直面临严峻的财政危机的困扰。
二、社会保障与工作伦理
失业保障的援助目的在于缓解劳动者因失业而引发的贫困问题,使其有时间重新就业。但是,一旦找到工作,他们便会失去领取失业保障津贴的资格。社会保障领取者并非因懒惰而不愿再就业。一项对领取者的调查表明老年人,他们大多数都有工作的愿望,但同时有65%的人承认并不积极地寻找工作。[⑩]这是因为大多数社会保障领取者特别是长期领取者往往缺乏必要的工作技能,他们能够找到的工作的工资收入一般较低,而且他们会因就业失去失业保障津贴。这笔津贴有时与他们的工资一样多,甚至高于其工资。在对洛杉矶瓦兹骚乱的调查报告中,专家就指出1965年最低工资的工作约220美元,其中不包括与工作资有关的费用(如服装和交通费)。而这一地区,平均每个福利家庭每月可领取177至238美元的津贴,而且他们不必花费与工作有关的费用。[11]失业者选择社会保障津贴而非工作,正是基于理性的经济选择。他们不必辛苦地工作就能够领取比实际工资收入可能还高些的社会保障津贴,大多数有工作意愿的失业者不得不权衡得失,选择社会保障。而那些少数的懒人更加游手好闲,甘愿等待国家的援助。失业保障没有对失业者产生多少有效的工作刺激,反而挫伤了劳动者的积极性,使传统的工作伦理遭受强力的冲击。
未成年子女家庭补助计划(以下简称AFDC)对拥有未成年子女家庭的父母的工作刺激也是负面的。1981年里根政府对AFDC改革后,48个州中未就业父母和就业父母可支配美元的差距,12个州为负值,24个州在50美元以内,全国平均仅为26美元。[12]AFDC使未就业父母与就业父母的收入相差无几,贫困家庭甚至在父母工作后反而比领取津贴时生活水平低,父母宁愿领取津贴而放弃工作是必然的选择。单身母亲因领取社会保障津贴可不必工作,许多单身男青年作为单亲母亲的男朋友“间接地享受了单身母亲的AFDC的福利津贴”。[13]AFDC对这些单身男青年的工作积极性产生了间接的不利影响。
父母对工作的消极态度及对社会保障的津贴的依赖影响了子女的工作伦理。当一个孩子看到他的家长不用工作就可领取一张福利支票时,他就不能理解在这个社会里,至少有一个家长需要一大早起床,每星期工作5天。[14]依靠社会保障家庭的子女在父母的示范作用下往往形成消极的工作态度,对社会保障有较强的依赖感。这些家庭虽可依靠社会保障津贴维持生计,但通常比较贫困。子女的受教育水平不高,劳动技能较低,他们能从事的工作的收入也不高。为了获取更多的收入,他们常常继续选择社会保障。这些家庭的子女难以摆脱其工作伦理和社会现实作用下时代依赖社会保障的命运。
失业保障和AFDC等社会保障项目对劳动者工作积极性的负面效应是不容置疑的。20世纪70年后,“工作福利”取代“现金福利”的政策迫使更多的社会保障津贴领取者走上了工作岗位,激发了他们的工作积极性,重新确立并强化了正确的工作伦理。但是,美国政府在变革初期投入的经费过大甚至高于社会保障支出老年人,并未缓解联邦和州政府的财政危机。
三、社会保障与家庭问题
社会保障本事维护已破裂家庭稳定性的补救措施,令单亲家庭的成员有一定的生活来源怎么写论文。始料未及的是,它却对美国的家庭结构产生了破坏作用。
已婚家庭的离婚率升高。母亲不必因为失业或经济不独立维持自己不满意的婚姻,因为AFDC和儿童营养补助等社会保障项目会在离婚后向她们提供津贴,婚姻对妇女的经济吸引力更小。社会保障解除了妇女离婚的经济后顾之忧,与之巩固家庭结构的初衷背道而驰,在一定程度上起到了鼓励离婚的作用。20世纪60年代以后,美国的离婚率持续上升。从1970年到1990年,与离婚家长生活的儿童数量增加了2倍,而且多数儿童与单身母亲生活在一起。[15]多数州政府对无父亲家庭的补贴较高。那些接受经济家庭的父亲会发现,他为自己热爱的家庭成员所能做的最崇高的事情就是离开家庭,从此不再露面。只有这样他的妻子和孩子才能继续得到他们非常需要的帮助。[16]许多贫困家庭的父母为了领取数目可观的津贴常常假装离婚。
单身青少年女性的生育率升高。AFD等社会保障项目的存在,消除了婚外生育的经济后果,这事实上同时消除了制约婚外生育的主要因素。[17]国家提供抚养子女的费用,未婚母亲可依靠领取津贴取得经济独立,离开自己的父母独自生活。社会保障不但消除了单身青少年女性未婚生育的经济顾虑,而且满足了他们强烈的独立愿望,青少年女性不再惧怕未婚生育,未婚母亲越来越多,未婚生育率升高。从1960年到1979年,青少年的婚外生育率增加了2倍。[18]由于领取社会保障津贴难度低,而孩子的父亲缺乏技术且就业前景渺茫,婚姻对许多未婚母亲失去吸引力,独立生活成为未婚母亲的更佳选择。美国传统的核心家庭结构经受巨大的冲击。
离婚母亲和未婚母亲的增多使美国单亲家庭数量不断增加,,1970年12.3
%的18岁以下美国儿童生活在单家庭,1980年为19,1%,80年代末为26%。[19]单亲家庭中出现了诸多问题且日趋严峻。
第一,单亲家庭面临贫困问题。单身母亲往往缺乏必要的工作技能,而未婚母亲多数连高中都未上完,她们多数只能从事护士助手、理发师、美容师、户外幼儿保育员和橱窗装饰工等低报酬的工作。而有些单身母亲不愿寻找工作,完全依靠社会保障。社会保障津贴的数量毕竟有限,而且个别州较其他州低许多,单亲家庭容易陷入贫困。1949年老年人,单亲家庭贫困儿童比例是总人口贫困儿童比例的2倍,到1979年,单亲家庭贫困儿童比例是总人口贫困儿童比例的3.5倍。1988年,有成年男子的家庭的平均收入为7640美元你,而没有成年男子家庭的平均收入仅为2397美元。[20]可见,单身母亲家庭的儿童贫困问题则更为严重