一

台湾对美游说活动由来已久,最早始于1940年左右。当时中国正处于抗战时期,宋美龄、顾维钧等人利用他们和美国政要良好的私人关系,在美国进行游说活动,力争使美国在抗战和内战中支持国民党政府,阻挠美国与中共建立联系,反对承认新中国。朝鲜战争以后,游说主要以力阻恢复中国在联合国的席位和中美建交为目的。中美建交后,他们又在阻挠台湾回归祖国,破坏中国的统一大业上大做文章。[1] (p78)冷战后,以“双重承认”为主要目的的“务实外交”路线,使台湾对美游说进入了一个更加令人瞩目的阶段,谋求国际社会承认和台湾“独立法人”地位,成为台湾当局新政策,因而游说活动的主轴是全力宣传推销,争取台湾“独立”地位,争取国际社会的同情和支持,图谋台湾问题国际化。[2] (p33)

对于中国大陆来说,台湾战略地位十分重要。台湾海峡是中国南北方之间的海上交通要道,也是中国与世界各国海上联系的重要交通枢纽。从当今东亚地区的国际战略格局来看,台湾也是中国国家安全战略中的首要问题。台湾回归祖国,中国既可以更好地保护中国沿海和内地的安全,又为中国东入太平洋提供了理想的前进基础,台湾海峡也将成为中国一条安全的海上运输通道。反之,台湾若为他人控制,则可能成为遏制中国的重要基点,甚至成为进取整个东亚大陆的跳板。“对台斗争即是对美斗争国”,中国政府对台湾当局在“一个中国”立场上的模糊和“务实外交”策略,不仅提出了种种批评,同时还严正指出:为防止台湾独立和外国势力对台湾的军事干涉,中国政府不承诺放弃使用武力。应当说,关于台湾问题,中美双方都十分关心,有人称之为“中美关系潜在的爆炸点”。 [3] (p8)

对于美国来说,台湾是美国在亚洲重要战略利益所在,美国绝不会轻易放弃其对台湾的控制和干预。台湾岛对美国战略地位的重要性,是美国历代战略家之共识,最早可以追溯到十九世纪中叶,美国海军准将佩里从政治和军事战略上强调了台湾对美国的重要意义。在东西方冷战的大背景下,台湾迅速成为美国在太平洋地区遏制“共产势力”的所谓新月形防线的一环。而从50年代以来,美国资本迅速涌入台湾,更从经济利益方面,增加了台湾岛对美国的重要性。到1982年“八·一七公报”签订,迄今为止规范中美关系、包括处理台湾问题的法律基础和制度框架基本形成。在中国看来,它就是中美之间的三个联合公报。在美国看来,除中美之间的三个联合公报外,还要加上1979年的《与台湾关系法》。这样的制度框架使得美国政府在中美关系正常化以后,在台湾问题上形成了其至今风行的所谓“双轨政策”。一方面,确立了“一个中国”的原则;另一方面,在“一个中国”的框架下,美国继续保持同台湾的文化、商务和其他关系。[4] (pp176-177)冷战结束以后,美国政府根据形势的发展,逐步调整其对华政策和对台政策。从美国政策的调整可以看出,美国对华政策和对台政策基本上同步进行,但对华政策为主轴线。

二

九十年代以后,台独势力猖獗,随着台湾经济实力的上升,其民主化在国际上特别是在西方国家赢得了同情和赞赏,这使台湾当局拓展国际空间和重返国际社会有了更大的资本,于是他们抓住时机加大了对美国的游说力度,使美国对华政策出现摇摆,中美关系波折不断。曾任里根政府国家安全顾问,现受雇于台湾的理查德·艾伦说:台湾人不断提出要求,他们不断地敲门。在游说的有效性方面他们或者能力与以色列持平或者仅次于以色列人。[5] (p13)由此可见台湾在美游说的本领不可小看。

台湾当局在美国的游说力量主要来源于四类:

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1、“台北经济和文化代表处”。

该代表处总部设在华盛顿,台湾当局非常重视这个所谓的“官方”直接渠道,认为这是影响美国对台政策的最便捷、最重要的手段,从人员配备、资金拨付、对外宣传上都给予优先考虑。[1] (p78)该机构除了通过“正常途径”保持与美国政府的联系外,更是游说活动的直接参与者。

2、在美台胞及其组织团体。

美国是典型的移民国家,移民及其组织对选举影响很大。台湾非常重视利用本国的移民组织开展游说活动以影响美国决策。福摩萨公共事务协会是台湾在美重要支持团体,主要目标之一就是寻求对台湾自决的国际支持,保护台湾的利益,在推动国会通过支持台湾的立法方面扮演着极为重要的角色。[5] (p12)另外,全美台湾同胞联谊会、台湾人公共事务会、世界台湾人商会、台湾进出口协会、北美台湾医学协会、北美台湾人基督教堂委员会、台湾籍美国公民联合会、台湾籍美国人社会及其它一些在美台胞组织团体也有较大影响,它们组织、鼓动在美台湾移民和团体通过写信、打电话等方式给国会议员和政府官员施加压力,协调立场,影响选举,能量不可低估。

3、不惜重金雇佣的代理机构和个人。

按照美国的法律,外国政府和利益集团可以委托美国个人或公关公司作为其代理人,以推动形成有利于自已的利益。1991年仅仅在美国司法部正式登记、为台湾游说的公关公司就有51家,代理费用达到500多万美元。据报道,为促成1995年李登辉访美,台湾当局曾花费500万美元委托卡西迪公共关系公司为其游说,并最终在美国国会形成了压倒性的优势,迫使克林顿自食其言,批准了李登辉的访美活动。[4] (p19)曾经担任美国驻华大使的李洁明离任后不断发表支持台湾的言论,这主要是因为他是台湾“慷慨”的受益者。受雇于台湾的皮特·罗森布拉特同民主党有着密切的关系,台湾驻美代表鲁肇忠就通过他同克林顿政府的安全顾问安东尼·莱克进行了数次会谈。[5] (p12)

4、美国国内倾台利益集团。

美国对台政策的变化与美国国内部分利益集团的利益息息相关。如巨额的军火购置推动了美国军工利益集团为了自身利益,频繁为台湾在政府、国会间斡旋、游说和施压。台湾自1990年以来一直是美国武器的最大买主之一,特别是近10年来,台湾狂购美国军火耗资60亿美元。[6] (p29)美国的思想库、教育界、文化界对政府决策有很大影响,其中很多人已成为政府班子成员。台湾当局主要是利用“蒋经国基金会”向美思想库、大学及研究机构提供赞助和捐款,资助其开展学术合作,举办台湾问题专题讲座等形式与它们建立良好关系,由它们来表达“台湾的声音和观点”。 [1] (p79)

立足于这些力量,台湾当局展开了花样百出的游说活动,并在进入九十年代之后有了一些新的特点。

传统的游说手段主要从以下两个方面进行:

1、大处着眼。台湾当局从政治、经济、军事、文化传媒等各个渠道出发,开展了大规模的游说。

“台北经济和文化代表处”及其在美国各地开设的13个办事处通过对各州的游说,收到了一定的效果。近年来20多个州已经通过支持台湾的议案,其中一些议案支持台湾加入联合国。

经济方面,把吸引美国对台投资、经济贸易活动与游说的需要挂钩,加大二者的共同利益。 台湾当局往往会与支持某议员的公司建立投资关系或商贸关系,并借机由美方公司约请议员出席商务活动,以此为突破口,与议员建立联系,从而最后达成游

说目的。

不断强调台湾在美亚太安全体系中的重要战略地位,寻求美国在台湾安全方面的支持与保证。20世纪90年代初东欧剧变、苏联解体、冷战结束后,美国长期的冷战思维并未立即消失,从实际的过程来看,在整个国际格局发生重大调整的背景下,美国对华政策的天平开始向台海的另一侧明显倾斜,美方公然违背中美三个联合公报,不断向台湾出售武器,而每一次对台军售的背后都充斥着台湾当局游说的影子。90年代以来的美国对中国基本上采取了一种遏制加接触的政策,其主要目的是要是中国国内政治发生变化,市场和社会更加开放。

传播媒介在美国被称为“第四种力量”,对公众舆论、选举、政府决策有很大的影响。台湾当局重视发展与美各大媒体如《时代周刊》、《华盛顿邮报》、《纽约时报》及三大电视网的联系, 经常采用邀请其负责人、知名记者、评论人访台,频繁举行记者招待会,接受采访,在美新闻媒体发表文章,向公众寄送材料等方式不遗余力地宣传台湾,塑造“民主与自由”不断深入、经济蓬勃发展的良好形象。美新闻媒体对台湾的大量宣传,对美国政府形成了很大的舆论压力。[1] (p79)

2、小处着手。

在美国,游说是件专业性质很强的活动,受到法律的严格制约,但是这些约束都有空可钻,如台湾当局通过代理机构、台湾驻美办事处及其他社团等渠道,以民间的名义邀请美国国会议员及其助手等有影响的政界人士访问台湾,参加各种学术研讨会,为议员智囊中的一些学者提供研究经费,为议员家人等到台湾旅游、访问、学习提供资助和便利条件。

当然,台湾的游说是友谊加大棒双管齐下。1996年2月,台湾拒绝继续向密执根大学提供另外三年共45亿美元的赞助,原因是该校中国问题专家李侃茹在一份报告中主张发展同北京的关系应摆在美台关系之上。类似的时间也曾发生在哈佛大学和哥伦比亚大学。[5] (pp12-13)

由于美国政体特殊的三权分立的特点,国会在对外政策上的发言权美国远比其他国家要大,这在中美关系特别是台湾问题上表现得尤为突出,因此美国国会历来是台湾游说的重点对象。美国国会由535名议员组成,他们来自不同的选区和党派,有不同的个人经历,代表不同的利益集团,再加上他们中的大多数对台湾问题甚至中国知之甚少,因此他们在台湾问题上的决策立场受多种因素的影响,而且这些因素时常变化,这就为游说活动留下了广阔的空间。[7] (p27)一方面,通过对议员的选举或连任捐助竞选经费支持其进行竞选活动,以影响选举结果,为今后直接游说打开通道;另一方面,由于议员是选出来的,对于选民的压力十分敏感,台湾在美游说力量通过选区内选民意向向议员施压以影响决策。90年代,由于台湾当局对国会的游说,1994年3月 ,阿拉斯加州共和党参议院夫兰克·姆考斯基对该年度的拨款法案(H.R2333)提出修正,该参议院竟然宣称提供无限制防御性武器的《与台湾关系法》将优先于限制对台湾的《八·一七公报》,而参议院竟通过了该项修正案。[3] (p82)

新的特点包括:

1、“人道、民主、人权”成了最新说贴。

1987年开启“民主化”进程之后,岛内政治体制由国民党一党专政变为多党竞争,为了迎合美国的民主理念,台湾当局一方面不断总结所谓台湾的民主成就,一方面大力宣传所谓台湾民主化的价值,以此来博得美国方面的同情和支持。仅1991年,台湾向31个国家派驻43个技术团,开展所谓“爱心输出”活动,又在1999年科索沃战争即将结束时宣布对科索沃捐赠重建援助3亿美元,显示台湾的人道主义。[8] (p84)由此逐步改变了美国政府和民众的立场和看法,将台湾视为亚洲“民主和自由”的样板,自由世界的盟友。

2、对美游说趋向于专业化。

1987年“报禁”、“党禁”解除后,具有能力拓展海外公关的专业公司迅速成长,台湾步美国的后尘有了专门作政治公共关系的公关公司

3、扩展游说对象,形成自上而下的

游说网络。

台湾当局逐步将目光扩展到在任官员之外,重视对媒体、卸任后的亲台官员、教育文化界及重要的智库的游说,加强了对美国企业界、商界、民众的宣传,对未来有可能成为政界要人的第二、第三梯队预先研究,及早笼络,立足于长远,从而形成了一个自上而下,极具效能的游说网络。

4、“两国论”成为游说主轴。

谋求国际社会承认和台湾“独立国际法人”地位,是台湾当局的既定政策,但由于岛内外各种因素的限制,其“务实外交”活动还打着“一个中国”的幌子,犹抱琵琶半遮面。1999年7月,李登辉借“德国之声”采访之机抛出策划已久的“两国论”,彻底撕下了最后的伪装,完全背弃了一个中国的原则,公开打出“两个中国”的招牌,将其分裂活动予以公开化、明确化,并将其内外政策的重点放在如何落实“两国论”上。1999年,台湾当局“务实外交”活动的主轴就是全力宣传、推销“两国论”,争取国际社会的同情和支持,图谋台湾问题国际化。[9] (p64)

三

台湾的苦心经营终于收到了一定的成效。美国已有超过16个州的议会通过决议支持台湾加入联合国;美国对台政策也在逐渐调整,实质上在提高台湾的国际地位;共和党保守派和民主党自由派从不同的角度出发主张发展同台湾的关系,这种观点在国会中占据了主导地位。台湾在美国国会中有一批忠实的支持者,虽然这些人在两院中占少数,但是能量却不小。如赫尔姆斯和吉尔曼分别在参议院对外关系委员会和众议院国际关系委员会中担任主席,影响力不容忽视。[5] (p13)

在台湾强大的游说攻势之下,再加上对于中国崛起的戒心,美国在其战略安全安排以及对台军售等问题上不断抛出干涉中国内政的议案。1995年六月,李登辉以校友名义对美国进行“私人”访问,成为台湾四十六年来第一位访美的现任“总统”,冲破了16年来台湾高层不能访美的禁令,台湾视之为“退出联合国以来最大的外交成就”,并希望此次访问能产生“一点突破,全面跟上”的“示范效应”。 [10] (pp533-534)李登辉到美国进行“私人访问”,严重恶化了两岸关系,也使中美关系跌入新的低谷。1999年7月李登辉抛出“两国论”严重冲击了两岸关系的底线,美国政府立即做出反应,重申“一个中国”的立场,但是到了7月30号,克林顿政府竟又宣布将向台湾出售价值为5.5亿美元的先进武器。[11] (p169)从美国对华政策的矛盾性可以看出美国在台海局势中制衡的企图,它希望保持中美关系、台海两岸的稳定以维护其利益,但又必须在一定程度上支持台湾当局的分离主义政策。

随着世界形势的发展,中美关系已从20世纪70年代初以国家安全和反霸为战略重点的关系发展成为包括社会政治、战略安全、地区教育、环境保护、科学技术交流等多层次、多方面的关系。站在国家利益的高度,没有永久的敌人,也没有永久的朋友,从这一角度来看,台湾的游说不会从根本上动摇和影响台海局势的发展,不会从根本上影响中美关系。

亨廷顿曾经引用上世纪50年代莱斯特·皮尔逊的话说,人类正在进入“一个不同文明必须学会在和平交往中共同生活的时代,相互学习,研究彼此的历史、理想、艺术和文化,丰富彼此的生活。否则,在这个拥挤不堪的窄小世界里,便会出现误解、紧张、冲突和灾难。 ”[12] (p372)所以我们应该通过各种途径加深普通美国人对中国的认识和了解,从而进一步扭转美国舆论中存在的对中国图解式的片面看法。冷战后,由于美苏对抗这样的即时威胁的消除,美国国内各种因素、各个部门、各类利益集团对外交政策的影响日益增强,行政部门不仅不能像冷战时期那样主导对外政策,甚至常常处于被动的

局面,这就更加要求我们增强与美国国内各政治力量的沟通工作。沟通同样是中美两国认识到双方共同利益并维护中美关系稳定发展的关键,面对两国不同的历史文化传统、安全环境和安全观念, 应加深沟通,相互理解,尊重彼此的利益。

随着中美关系向纵深方向发展,双边关系中的经济、政治、安全、外交领域相互交织在一起,对某些具体问题的处理,往往导致牵一发而动全身。台湾在美游说活动从最终结果上看不会影响国际格局和中美关系的框架,这是毫无疑问的,但是对于其游说活动及其造成的后果也不能掉以轻心。台湾在美游说活动产生了局部的和短期的不良影响,给中美关系带来了许多本不该有的严重分歧,损害了“一个中国”原则和中国人民的利益,所以我们要加强对台湾在美游说活动的全面了解,对其干涉和破坏中美关系,阻碍和平统一进程的负面后果要做以科学的分析和判断,以采取必要的措施,避免牵一发而动全身,防止中美间不必要的斗争和关系倒退,尽量少走弯路。在和平统一进程中,掌控有利地位,有效遏制台湾当局分裂祖国的行径,早日实现和平统一的伟大事业。