长期以来,在西方民主理论中占主导地位的是多数民主理论,多数民主模式被视为西方民主国家的主导性模式。古典民主理论强调人民的统治,而在人民偏好不一致的情况下,多数民主被认为是最接近民主政治的民治原则。西方许多民主国家的多数决选举制、两党制、议会制、内阁制等基本的政治制度是依照多数民主模式来安排的。被视为美国当代政治科学带头人之一的利普哈特通过对西方大量民主国家的实证研究与比较分析,提出了不同于传统的多数民主的共识民主理论,从而打破了传统的多数民主的观念。

作为替代性选择的结盟民主

多数民主之所以能够得到广泛的赞成,原因就在于,与少数人掌握的政府相比,政府由大多数人掌握、符合多数人的愿望,是最接近人民的统治的民主理想。英国的威斯敏斯特议会被称为议会之母,是最典型的多数民主模式,所以利普哈特也把多数民主模式称为威斯敏斯特民主模式。利普哈特引征了经济学家刘易斯对多数民主的批评,认为“多数决原则及其包含的政府——反对派的政治模式可能因为它们遵循排他性原则而被解释为非民主的”。支持多数民主的人认为,通过轮流执政和政策趋中可以解决刘易斯提出的问题,前者可以减少对少数派的排斥,后者可以更好地满足广大选民的偏好。

但利普哈特认为,在那些种族、宗教、文化高度差异的多元化社会中,政党多且政党间的政策差别大,主要政党轮流执政的机会很少,而且难以形成趋中的政党政策。因此,多数民主模式在高度异质化的多元社会中是行不通的。“尤其是彼此分离的次级社会,导致了多数民主模式所必需的弹性缺失。在这种情况下,多数决原则不仅是不民主的,而且是危险的,其原因是长期被排除在政党之外的少数派或感到遭排斥、受歧视,因而失去了对体制的忠诚。”比如北爱尔兰采取多数决原则的结果是,代表新教多数派利益的统一党从1921年到1972年的所有选举中获胜并垄断了政府权力,从而导致了20世纪60年代末天主教少数派的大规模抗议活动,并变成了新教党和天主教党间的激烈内战。

利普哈特认识到,在一个异质性强、分化程度高的多元社会中,多数民主模式绝不是好的民主类型。20世纪60年代末,利普哈特根据对荷兰、奥地利、比利时、黎巴嫩等国的分析,提出了不同于多数民主模式的结盟民主模式。利普哈特从四个方面概括了结盟民主的制度特征:大联盟或称作巨型联合内阁,局部自治,比例代表制,少数派否决权。利普哈特认为,结盟民主是在一个种族、民族、宗教、语言高度异质化的多元社会中所形成的能够实现权力分享,并且具有包容性、妥协性的民主模式。

优于多数民主的共识民主

20世纪80年代以后,利普哈特在结盟民主模式的基础上提出了共识民主的新模式。共识民主理论与结盟民主理论一脉相承,都主张一种具有包容性、妥协性的权力分享型的民主模式。但是,结盟民主是与多数民主可以同时存在的各有其适应性的民主模式,多数民主适应于同质性强的社会,而结盟民主则适应于异质性强的社会,二者并非相互取代的民主类型。而共识民主却是对多数民主的超越,甚至是取代,它不只是适应于异质性强的高度分化的多元社会,而且是在民主品质和政府绩效上比多数民主更加优越的一种民主模式。

通过对瑞士、比利时和欧盟的共识民主模式的分析,利普哈特阐明了共识民主模式的制度特征,这些特征同多数民主模式形成了强烈的对比。在“行政机关—政党制度”维度上,表现为:政府体制上采用多党联合内阁,而非一党多数内阁;立法权与行政权的关系比多数民主模式下更加相互独立、平衡;政党制度是多党联合执政,而非一党执政的多党制模式;选举制度实行比例代表制,各个政党按比例分配议会席位;利益集团制度是合作主义的,注重相互协调、相互合作,而不是相互竞争。在“联邦制—单一制”维度上,则表现为:采用联邦制的地方分权政府形式,不同于多数民主模式的中央高度集权;通常采用两院制的立法机关,立法权是在立法机关的两院间平均分配,而不是立法权集中的一院制;实行刚性宪法,只有通过特定多数(超多数)才能修改宪法;存在独立于议会之外的能够制约议会权力的司法审查权;独立的中央银行,在货币政策上有高度的自主权。

利普哈特认为,这种制度特征可以归结为两点:其一,权力结构的分享性,使得更多的人分享权力,因此更接近于民主的实质;其二,包容性、交易性和妥协性,也可定义为“谈判式民主”。不同于多数决下赢者通吃的规则导致的激烈的排他性与竞争性,比例代表制、政党联合组阁以及利益集团间的协调合作关系使得共识民主更适应异质程度高的多元社会。利普哈特通过对36个国家的政府形式和政府绩效的实证研究与比较分析得出,共识民主的品质与绩效均优于多数民主。利普哈特指出,在妇女代表权和妇女权益保障、政治平等、政治参与、民主满意度、政府对选民的亲近度等方面,共识民主具有更宽容更温和的民主品质,并认为其“更富女性特征”。此外,利普哈特认为,密尔关于相对多数选举制与议会制结合可能导致少数的统治的假设,以及为解决这一问题提出的比例代表制,恰恰证明了共识民主是优于多数民主的。在政府绩效方面,西方政治学界传统的看法认为,在民主品质和政府效能之间存在着此消彼长的关系,民主的品质越高,其政府效能越低。但利普哈特不认同这种看法,他以英国地方政府20世纪80年代征收“人头税”为例,指出快速的决策也可能是错误的决策,而且在多数民主模式下决策连贯性也是成问题的。相反,能够体现共识民主模式的比例代表制和联合政府更有利于作出稳定的、中立的决策,更有可能按照预定计划顺利执行。特别是在宏观经济管理和控制暴力方面,共识民主国家能够比多数民主国家做得更好、更有绩效。

对当代西方民主理论的贡献

共识民主理论的提出是利普哈特对当代西方民主理论的重大贡献。首先,共识民主比多数民主更符合民主政治的民治原则。共识民主模式通过比例代表制的选举制、多党制、联合内阁、中央和地方分权等制度安排,实现权力的分享、分散,最大程度地实现民主的要求。其次,共识民主比多数民主更适合多元社会的治理。现代社会在某种意义上都是多元社会,各个国家只是存在着异质化程度高低的差别,并不存在像雅典小城那样的高度的同质化。因此,更具包容性、妥协性、协商性的共识民主模式能够更加适应现代民主国家的治理,甚至可以替代多数民主模式。

强调民主政治的包容性、协商性、妥协性是当代民主理论的一个重要倾向,这一点也在当代西方民主理论的热点——协商民主理论中得到了充分的体现。在这点上,共识民主与协商民主理论是高度重合的。无论是共识民主还是协商民主,都是针对多数民主的局限性而出现的新的民主模式,以更好地适应现代多元社会的治理。但是,协商民主主要倡导运用共识会议、协商大会、恳谈会等补充性的制度安排,而共识民主则是从更基本的国家制度层面,包括政府制度、选举制度、政党制度、利益集团制度及其他一些基本政治制度来实现民主治理。因此,如果说协商民主只是一种补充性治理方式的话,那么共识民主则是一种根本性的民主范式。