为了给观念世界那些纷纭繁复的思潮进行分类,区分相近或相反的观点,人们往往给不同的事物贴上各自不同的标签,然而思想观念的复杂吊诡,有时会使这种多少有些简化的做法面临尴尬。例如把不同或相左的标签贴在了同一事务上,往往会引起某种程度上的混乱。我们所要讨论的保守主义经济学家们就面临着这样的命运:既有人把他们称作保守主义或新保守主义者,也有许多人称他们是古典自由主义或新自由主义者。如在Minnesota大学出版社出版的两本书中,其中一本书的作者称布坎南、弗里德曼和哈耶克为古典自由主义者,而另一位作者却称弗里德曼和哈耶克为保守主义者。另外,哈耶克则被写进了《欧洲思想的自由主义传统》和《欧洲思想的保守主义传统》这两本书中。但是,这些经济学家自己大都自称是古典或传统意义上的自由主义者。哈耶克就非常反对把自己称作保守主义者,为此,他专门写了一篇“我为什么不是一个保守主义者”的文章为自己辩解,称他自己为一个“真正的自由主义者”、一个伯克时代的老辉格党人。弗里德曼在他那本非常流行的《资本主义与自由》一书中,同样声称“我不是一个保守者,而是传统意义上的自由主义者”。
要搞清这个问题,必须简要地回顾自由主义的演变史和辨析各种保守主义。虽然“自由主义”这个标签于1810年首次被用于一个西班牙政党,但那个政党的纲领是有意识地仿效英国的立宪主义的。因此,古典自由主义的原则,在与1688年英国革命有联系的思想和政策方面看得最为清楚。立宪主义、宗教信仰自由和自由市场经济,成为传统自由主义的标准。据此,传统自由主义就是通过宪政而对个人自由予以法律保护的理论与实践。但是,“自由主义”这个名称不仅比实际事物晚了近三个世纪,而且还生不逢时。在其名称诞生的时候,英国哲学已经随着边沁转向了功利主义和一种狭隘的幸福微积分。边沁本人认为,自由本身什么都不是,它的价值仅仅在于是追求幸福的手段。可是,人们仍然给边沁冠于了“自由主义者”名称。虽然后来约翰?穆勒把自由从边沁那套庸俗的幸福微积分中解救了出来,然而,穆勒的概念却不再是自由主义而是自由主义民主了。在19世纪末和20世纪初,自由主义几乎失去了原来的意义,这时希望国家对人类幸福负有更大责任的格林和霍布豪斯等人的社会自由主义和主张国家干预的凯恩斯的政治经济学赢得了自由主义称号。而对国家干预持怀疑态度,恪守古典自由主义传统的老自由主义者却被称为保守主义者。美国和欧洲的历史情形又有所不同,因为欧洲的古典自由主义正是美利坚政体赖以建立的基本传统,所以美国传统的扞卫者也就是欧洲古典意义上的自由主义者。另外,从政党政策含义上看,被美国人称为自由主义者的激进派人士和社会主义者,在大多数欧洲国家就不大可能被称为自由主义者,而是很可能被称为左派。当然,如果象人们通常所认为的那样,把柏克视为近代保守主义的鼻祖,那么,哈耶克、布坎南和弗里德曼等这些经济学家被称作保守主义者也并非不当,因为柏克所要“保守”的正是古典自由主义者所追求的,问题的关键在于保守者所要保守的是什么。柏克意义上的保守主义,与洛克、孟德斯鸠、亚当?斯密、大卫?休谟、贡斯当、托克维尔所代表的古典自由主义传统有着内在一致性,它并不反对进化和变革,只是对那种完全抛弃传统从整体上设计制度的唯理主义持怀疑态度,这与一味地拒绝变迁的“保守派”存在着本质上的区别。正是由于上述历史意义上的自由主义和保守主义与政党政策意义上的自由主义和保守主义之间这种变动无常的联系,这些经济学家们才被同时贴上了自由主义和保守主义这两种似乎不同的标签。尽管如此,他们的基本理论主张还是相当清楚和一致的:信任市场而不信任政府,其首要价值是自由而不是民主。所以,也许把这些经济学家称作保守自由主义者更为恰当。需要说明的是,这些经济学家们并没有形成一个单一的学派,其中也不乏争论(如布坎南与哈耶克),但他们说着差不多同样的语言、信奉相同的价值观和使用同样的假设,所以他们的思想可以作为一种倾向或运动来加以讨论。
以恢复古典研究传统为己任的保守主义经济学家们远远扩展了经济理论的限制,哈耶克、布坎南和弗里德曼等重新研究了被古典时期以后的经济学家们所遗忘的那些方面:产权问题、利益集团的冲突、国家现象、官僚制度以及自由、正义、秩序等社会政治现象和哲学问题,甚至可以说,是他们的哲学思想和政治理论支撑着他们的经济学。因此,保守主义经济学不仅仅是一种经济理论,同时也是一种规范的政治理论。本文主要述评这些经济学家的政治理论的一个方面:即民主理论。首先需要我们阐明的是,这些经济学家是如何把经济学和政治学关联在一起的,或者说他们为什么会关心民主这个政治问题;那么,他们是怎样看待西方民主政体的,则是要讨论的第二个问题;第三,我们要讨论他们救治当代民主制“弊端”的方案;最后,主要依据这些经济学家的思想来研讨自由与民主之间的关系。
自由与民主之间可能存在张力的问题作为政治哲学的重要问题之一一直存在着。本文的基本结论是:民主和自由(或民主与宪政)可以被看作是处理国家与社会之间(矛盾)关系的两种不同的政治技术,在不同的国家和同一国家的不同历史情形下,这两种技术之间的关系并不相同。在一般情况下,虽然在两种方法之间存在着一定程度的紧张关系,但并非势不两立,在某些历史情形下二者不仅相互支持,而且还会互相强化。民主并不必然是反自由的,至少在专制制度下民主或民主运动对自由之获得是一种助力,因为这时民主运动或民主程序之确立本身就是对国家权力的某种限制。当然,在这种情况下,自由与民主的出场先后和方式之间也可能存在矛盾。在民主制度已然确立后,经过自由主义转化的民主(从“一切权力属于人民”转化为“一切权力不属于任何人”)也还是控制国家权力(宪政)的终极渊源之一。另一方面,宪政安排也并非制度化地反对民主而是为了保护和强化民主:在未民主化的国度,宪政之演进或自由之部分获得会为民主提供发展空间;但是,在民主制度下,保守主义经济学家所关注的民主可能侵害自由的危险的确存在,为了保持已经获得的民主,民主必须受到宪政的约束,以确保作为民主正常运行条件的个人自由,这也许就是民主的悖论之一。可见,在自由和民主之间的确存在着某种基本张力,这种张力本身反映着政治世界的复杂性和矛盾性。承认自由与民主之间存在张力,也许恰恰是我们面对政治这个极其复杂的世界所应该采取的态度。因此,在自由与民主之间保持一定的张力与平衡,并通过这种张力和平衡的制度化,从而使民主定位于自由主义,也许正是宪政民主的优越之处。
一、从经济学到政治学
自本世纪30年代世界性经济危机的爆发和凯恩斯经济学诞生以来,主流经济学着重分析了市场经济的各种缺陷:信息市场的不完全和不对称、经济活动存在外部性、收入分配不公平、竞争的不完全性(存在垄断)等等。既然存在着“市场失灵”(market failure)现象,所以这些主流经济学家们认为,国家对市场进行干预就是必要的。然而,这一主流经济学却对70年代开使出现的“滞胀”现象无力给出合理的理论解释,更不能提出恰当的政策建议,因为在这一理论中,通货膨胀与失业并存的滞胀现象是不可能出现的。正是在这一背景,保守主义经济学作为凯恩斯学说的一种反动应运而生,或者更准确地 说,这一流派的经济理论才开始受到人们的重视。其实,在凯恩斯学说诞生之初,这种经济学就已经存在,某些人物如哈耶克,与凯恩斯还发生过着名的论战。不过长期以来他们的声音被主流经济学所淹没了,但他们从没有停止过抗争。
保守主义经济学家并不否认“市场失灵”的存在,只不过他们认为政治这个世界也并非一片完美的净土,同样存在着“政治失灵”(political failure)[1]。这是基于现代经济学研究方法上的推论,他们认为:人就是人,人并不因为有一个总经理的位置,或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。不管人在什么地方,不管他是在私人企业里领薪水,还是由政府机构发工资,他还是他。假如有可能,他宁可选择为自己带来更大个人满足的决定,即使这项决定不符合公共利益。简单地说,他们认为一个人并不会因为从“经济市场”进入到“政治市场”就变得高尚起来。既然政治本身并不完美,那么很自然地就会得出这样的结论:由并不完美的政治去干涉存在缺陷的市场,其结果很可能是灾难性的。在这些经济学家看来,所谓“市场失灵”,一方面是人们对市场功能的误解:人们总是奢望它承担本来不应该由它承担的职责,然而市场毕竟仅仅是整个经济体系的一个子系统,它本来就不是万能的;另一方面,市场的缺陷是由于市场过程受到阻碍造成的,就是说,由于受到国家干扰才“失灵”的。如果让它自行其是,市场本来是可以发挥作用的。
所以,保守主义经济学家们强调对市场过程原理的理解,以及对市场过程与人们在其中进行选择的制度环境的关系的理解。他们认为,在合适的法律和制度结构下,市场中追求个人利益的个人行为不仅会产生一种自发秩序,而且也会无意中造成有利于全社会利益的结果。这正是18世纪古典政治经济学家们(Adam Smith、Mandeville、Hume)的伟大发现,因此可以说这些经济学家恢复了古典政治经济学的研究传统,但不是简单地重复,而是给出了新的阐释。他们认为。市场无非是一种交换机制,然而在市场中进行交换的东西不象人们经常认为的那样,是物理实体,而是采取行动的权利和个人拥有的、由法律体系创立的权利[2]。哈耶克更明确地指出,这种权利是“分立的产权”(several property),这种权利是由将每一种限制平等地施加给社会的所有成员,表现为抽象规则的法律赋予的,这种规则本身就能组织一种扩展的秩序。简单地说,这样一种服务于多种个人目的的秩序,事实上以“分立的产权”为基础就可以形成[3]。所以,市场过程的自发秩序主要依赖于某些明确的制度前提,而这种制度的核心便是哈耶克所说的“分立的产权”。
哈耶克沿用了H.S.梅因在《古代法》中的说法,不称“私有产权”而称“分立的产权”,一方面是因为产权不是指人与物之间的关系,而是指由于物的存在及关于它们的使用所引其的人们之间相互认可的行为关系,它是一系列用来确定个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。也就是说,产权的功能是为每个人的行为划定“边界”,既然是“边界”,那它就不可能是“私人的”,它必须得到其他所有人(the rest of the world)的认可,这只有通过人们对“正义规则”达成共识才能得以实现。所以,“私有产权”不可能是“私有的”,它只能是“公共的”。另一方面,“分立的产权”不仅是得到人们认可的边界,而且是抗衡世界上除了自己外其余一切人的装置,这里尤其是指政府。因此,产权不仅表征着人与人之间的关系,而且表征着个人与国家的关系。哈耶克在《致命的自负》一书第二章“自由、财产与正义的起源”中,专门探讨了古罗马、中国和埃及政府与产权演进之间的关系,并指出封建中国的停滞源自于强大的政府为保持传统秩序而对产权的侵犯。而欧洲文明在中世纪后期的复兴,无论就其起源或就其存在的理由来讲,都得益于政治上的无政府状态。从这个角度看,产权就不仅仅是货殖论(赚钱)经济制度的组成部分,更主要的它还是一种个人对抗国家的安全装置(a property-as-safety),是一种保障(protection),是一种支持个人的安全手段(security),即消除自己有切肤之感的生存上的不安全。因此,“分立的产权”是“个体自由不可分割的组成部分”[4]。这也正是洛克时期关于财产的观念,洛克的财产指的是统一而不可分割的“生命、自由与财产”,而不仅仅是有关财富增殖的经济概念。
这样一来,国家对市场的干预,不仅仅意味着削弱市场过程的自然的、自我调整的运转,从而减少社会总财富,更关键的是这种干预实质上侵犯了个人自由,因为“经济安排中的自由本身在广泛意义上可以被理解是自由的一个组成部分”[5],而自由正是这种自发秩序形成的基础。国家对市场的干预就是通过侵犯个人自由而打断市场自发秩序的形成过程的。
是不是说,国家只充当“守夜人”角色,市场的远行就会完美无缺呢?当然不是,这些经济学家承认,“不论市场还是政治体制,都比不上在观念上理想化的模式所具有的功能”[6],如市场中的外部性、公平等问题,并不因为国家不干预而消失。但是,他们认为国家干预(再分配)不会解决这些问题,反而会加剧这些问题。他们主张,较为可取的办法是重新配置个人权利或者修复已遭到侵害的个人权利(个人自由),通过“外部性”的内在化从而完善市场的交易过程来处理这些问题。也就是说,国家不要直接处理这些问题,而是通过重新界定个人权利把这些问题“打回”市场,由市场去解决,即对于解决“市场失灵”和“外部性问题”,他们所预见的是新制度的产生,而不是国家的干预。为此,弗里德曼提出了“负所得税”建议[7],而哈耶克和布坎南则先后提出进行立宪改革以重新确定个人自由的地位。
可以看出,保守主义经济学家试图用自发合作的市场行为代替干预、管制和福利政治,在他们的理论中,几乎没有为干预、管制、福利或积极政治留下多少空间。基于“经济人”和自发经济秩序的假定,他们认为所有形式的政府都应受到限制(这也正是自由的含义),因为任何一个政府都想无拘无束,都想拥有广泛的裁量权。但这对于民主政府来说尤为重要,因为比起“专制政府”,民主政府极少能够实行自我约束。这并非妄断,而是基于他们对现代西方民主政治制度运行的观察和经济分析。西方民主政治曾经是自由主义加民主的产物,然而在上个世纪幸运地结合为一体之后,自由主义和民主又一次面临着分道扬镳的危险。大体说来,在19世纪,自由因素胜于民主因素。到了20世纪,自由主义民主中的民主因素开始滋长,今天是民主因素胜于自由因素。在保守主义经济学家那里,现代西方民主被谴责为过度多数主义的一种形式,其内在地倾向于干预和赤字。简单地说,由于民主政治中官僚是民选的,因此选民会选择承诺最多的政客或政党,而政客为了当选和继续当选就只能迎合选民的需求。这就为干预主义提供了持续的动力,并且使它具有了合法性的神圣外衣(反映了人民的呼声)。但是,干预只会使部分人得益,准确地说只会使少数人得益,奥尔森关于集体行动逻辑的研究对此可以给出很好的说明[8]。更重要的是,当代民主干预了经济有效运行,除非通过限制政府的经济功能和降低公众期望使这一倾向逆转过来,否则民主和民主赖于存在的自由经济就会遭到破坏。所以,对保守主义经济学家来讲,现代民主制度的某些方面在客观上是反民主的。
必须指出,这些经济学家并不反对民主,他们反对的是民主原则的无限制地简单扩大。他们并非拒绝民主的整个传统,相反,主导他们活动的恰恰是他们对民主命运真正的、发自内心的关心,他们只是要拯救民主的真正含义,重新界定和塑造民主,以防止民主反对其自身。现代民主只能是自由主义民主,也就是说,现代民主不仅仅是自由主义的结果,而且是建立在自由主义基础上的,自由主义完了,民主也就完了。而现代民主政治运行的结果不仅干扰了市场经济的有效运行,而且实质上破坏了个人自由,从而破坏了市场经济的正常运行。这就是为什么保守主义经济学家们会关心民主这个政治问题。这也正是古典政治经济学的研究传统,可以说,把政治分析和经济分析混合在一起的作家贯穿整个古典时期,尽管亚当?斯密主要是一个经济理论家,但他的经济学后来深深地影响了政治学的自由观念。约翰?洛克的《政府论》表面上是政治的,但它却分析了财产和金钱的发展,同时还指出了一个简单的劳动价值理论。我认为,现代保守主义经济学不仅继承、而且至少在四个方面发展了这一古典传统:首先,从经济与政治的互动关系角度,揭示了计划经济和专制制度之间的内在联系以及经济发展中(政治)制度的作用,如哈耶克的《通向奴役之路》和诺斯、福格尔等人对经济史中制度的研究;其次,用经济学方法分析政治问题,这包括布坎南、图洛克等人创立的公共选择理论以及奥尔森、唐斯(Downs)、布雷顿(Breton)、尼斯坎南(Niskanan)、贝克尔、波斯纳等人的着作;第三个方面隐含在这些经济学家的大部分着作中,即对经济之政治价值的深刻理解,从哈耶克首创的“人类合作的扩展秩序”概念(the extended oeder of human cooperation)和布坎南的新着:Property as a Guarantor of Liberty ,以及弗里德曼的《资本主义与自由》中可以较为明显地看出这一点。最后是对知识论的研究,知识论可以说是政治哲学的最基础性问题之一,许多政治问题的争论大都最终归结于此,在这方面哈耶克的贡献或许最大。所以,瓦勒高斯基(Conrad P.Waligorski)认为,保守主义经济学同时也是一种规范的政治理论。
二、民主的限度
有关经济人、政治市场、主观价值论、自发秩序的经济学预设,构成了对当代民主进行批评的重要起点。尽管如此,这些经济学家所采用的分析方法是不尽相同的:以布坎南为代表的公共选择理论实际上是一种政治的经济理论,即用经济学方法对政治过程进行经济分析,它首先把政治过程构造成类似于市场过程的复杂交易过程,然后把经济学家的效用极大化结构(经济人)延伸到在各种政治交易过程中( 公共选择中 )起作用的人的行为中[9]。哈耶克的立论或许更为深刻,他的学说是建立在知识论这一哲学基础上的推论。注重实证的米尔顿?弗里德曼,则在他自己的大量经验主义着述中,如效用理论、 收入分配理论、 总消费函数、 税收理论以及最具代表性的货币主义等等,对当代民主政治中之平等主义倾向的扩张,提出了尖锐的批判。在下面的叙述中,我将尽量对这些经济学家的民主观分别加于研讨,当然,把他们的观点完全区分开来几乎是不可能的,因为在有关民主的许多问题上,他们的观念是相同或相近的,尽管在分析方法上存在差异。
公共选择理论可以被定义为对非市场决策的经济学研究,或者说是经济学在政治学中的应用。公共选择的主题基本上也就是政治学的主题:国家理论、选举规则、选民和候选人行为、党派政治、官僚制度等等。然而,它的方法却是经济学方法,和经济学一样,公共选择理论的基本行为假定是:人是理性的、效用最大化者,这和始于托马斯?霍布斯的关于人性恶政治理论传统是一致的。所以布坎南说,在詹姆斯?麦迪逊为《联邦党人文集》写的论文中很容易找到了公共选择的根源[10]。由此可见,公共选择研究的课题是非常广泛的,在这里我们不可能全部论及。既然是一篇有关民主问题的文章,我们只能把主要精力放在公共选择是如何分析现代西方民主(代议制民主)这种政治市场上。民主制度下政治过程很象一个普通市场:在这里政治产品的需求者是广大的选民或纳税人,供给方是政治家、官僚和党派。一个选民在投票时总是要在候选人名单中选择那个能给他带来最大预期利益的人,一个政治家或官员在决策时总是对那个最能满足他自己利益(再次当选、金钱、名誉等)的议案投以青睐。但是,经济市场和政治市场的运行毕竟还是有所不同的:在政治市场中生产和出售的不是在使用上互相排斥的私人物品,而是不具排他性的公共物品,是一些“公益”。既然是公益,就没有一个人或集团说出人民所希望的公益数量是多少。为了解有什么“需求”,必须经过集中个人偏好的程序。因此,在“消费者”(选民)和“生产者”(国家)之间需要插入一个技术媒介:投票制度。投票方法多种多样:如普选制或纳税选民投票制、一致同意规则、多数规则、比例选举制、相对多数规则、绝对多数规则等等。投票制度不是中立的,采取的制度不同,影响选民、政治家或政党行为的成本-效益模式也就不同,公共选择理论对这些规则进行了深入地分析。当然,我们在这里主要关心的是他们对多数决定规则的探讨,特别是它在代议制民主中的表现,因为选举毕竟是代议制民主的关键起点,而多数决定规则正是现代西方民主选举中采用的主要形式。但是,公共选择理论却对多数规则在政治生活中的表现表示出不满。
哈罗德?拉斯韦尔曾写过一本着名的书,名叫《政治学:谁得到什么、何时以如何得到》,大卫?伊斯顿也曾把政治界定为稀缺价值的权威性分配。因此,我们常常听到这种论调:经济是一个“做馅饼”的问题,政治是一个“分馅饼”的问题。这完全是一种误解,至少是很片面的看法。因为市场过程同样是一个分配过程 ,即利用自由价格或通过自由交换的分配过程,而且同样是一种权威性分配,其权威就是由国家和我们大家共同维护地个人权利制度[我认为,个人权利制度可以看作是政治权力的再制度化,也是国家与社会契约化之结果,同时也是社会共同体所达成的一种共识]。所以,拉斯韦尔那本书标题中的“政治学”用“经济学”来代替,书名同样是恰如其分的[11]。但这两种分配制度是不尽相同的,它们各有利弊,从形式上或从程序上看,市场比政治制度(即使是民主政治)更为公平,因为这种分配是一种完全自愿的交换过程的结果。同时市场作为分配机制的缺陷是显而易见的,而国家往往以公共的名义掩盖了自身的缺陷,正如前面已经提到的:由国家进行分配有时非但不能纠正市场分配的缺陷,反而有加剧的危险。我们想要知道的是,何以在国家实现民主政治之后,这个问题仍然不能得到解决呢?因为在民主政治中,政治决策是由选民的意愿(人民的意志?)决定的,选民怎么会选择不利于自己的决策呢?这首先需要考察民主政治市场中各个行为主体的行为,以及这些行为如何在民主的名义下共同促成了灾难性的后果。
我们没有理由认为个体公民在选举人秘密写票室中的行为与个体消费者在市场中的行为有本质上的不同:在其他条件相同的情况下,选民一般宁愿投票赞成能为他个人带来“更多的东西”的政治家,而不愿投票赞成另一类政治家,后者的纲领将使他付出的费用高于给他带来的利益(指额外税收)。和市场经济不同的是,在民主政治市场中选民难于进行成本-效益分析,他只想得到好处而不愿考虑这些好处的代价,国家提供的好处来自财政,而财政来自税收,税收却来自选民,但这个理儿并不是所有的人都能想明白。即使明白这个道理,由于税收并不是平摊的,好处的提供无论是平等的还是有差别的,多数人通过多数决定规则还是能从中捞到便宜。所以,民主政治极易引起选民的“过度期望”──选民的要求远远超出了政府所能提供的。同样,公共选择理论视政治家既不比同胞更利他、也更不利己的人,他最重视的是通过向选民提供他们希望得到的“公共消费”的“篮子”来增加自己的选民人数。所以,“在选民中间煽动错误的欲望控制着政客们”,他们无视最终结果而尽可能满足人民的需要。我们已经说过,选民只想得到好处而不想付出成本,这样民主政府不得不增加财政支出,而不是增加税收,最后“公益”的成本不可避免地会落到那些有创造性的少数人身上,这是一种掠夺。因为不用提高税收,赤字就能提供“公益”的费用,选民们开始“期望在花费最少的情况下从政府行为中获得更多的好处”,期望通过“票价竞争”而获得更多。因此,赤字是现代民主政治的一个必然结果。这就是布坎南和瓦格纳在《赤字中的民主》一书中得出的结论[12]。同样,我们不难理解大多数对公共选择做出贡献的学者过去研究的是公共财政,或者由此起步。布坎南主张方法论个人主义,他们只是在谈及政党或政党竞争等极少数场合,才假定作为个人特征的追逐私利和短视也表征着集体行为(事实上,政党并不大于追逐私利的个人总和,这些个人并不具有合作的特性,除非为了实现自身利益才会分享忠诚)。和经济市场的功效不一样,政治中的竞争可能是一种灾难。政党相互竞争以获得支持,每一个政党都试图成为公共物品的垄断者,获胜的将是承诺最多的政党。意识形态上的差异并没有什么意义,争购选票和获得支持率是选举不可避免的结局。由此我们看到,公共部门的无限制地增长是现行民主制的自然结果。
和那些把竞争性集团看作民主的稳定因素的政治学家不一样,大多数经济学家认为,和追求私利的个人相对照,追求自身利益的集团在本质上是不稳定的。按理性行动而追求私利的个人能产生市场竞争,而追逐政治妥协、调节和干预的集团——如劳工团体或寻求福利的团体——会破坏竞争。事实上,政府管制总是促进垄断、并使财富转移到能够影响政府的集团手中,这样必然会产生反对公共利益的院外活动集团。为了保护自己的利益和侵占他人的利益,更多的集团会被组织起来,政府将被迫购买支持,政府将不再是一个负责任的政府。我们看到,不受制约的民主既不能抵制特殊利益集团的要求,也不能提出超过一年以上的平衡预算,因为它试图满足那些按人类本性永远也不会满足的欲求。
对于这些经济学家来说,作为民主基本原则的普选权同样被看作是有问题的。多数规则导致了社会保险预算的过度膨胀,通过强制性重新分配,低收入者运用政治程序去增加他们的收入。而普选权“扩大了那些偏爱重新分配者的人数和比例”。按照布坎南的观点,当代政治家们相信“只要”符合民主程序,实施任何政策都是合法的。除了“程序性保护”之外,多数人开始相信他们能够做他们所喜欢的,并且相信这是“民主的本质”。布雷顿认为,在当代,多数相信他们拥有强加其意志于他人的权利。比起其他作者,哈耶克的批评并不是基于经济学本身,但他同样认为“根据任何民主理论,人们都很难把普选权的每一种可能的扩展看作是一种改善”[13]。多数把多数规则看成是把经济负担转嫁到富有创造性和生产性的少数人身上的一种方便的方式。但是,这种多数并非真正的多数,而只是少数人在临时协议下不断变动的暂时的多数(temporary majority)。对于哈耶克来说,民主多数可能希望排斥任何限制,要求按他们喜欢的方式解决争议的权利,他们坚信“他们想要的就是公正的”,但是对这种不可能实现的“社会公正”之渴望,只会导致权力的滥用。西方自由民主正在蜕变成不受管制的多数主义民主(大众民主)。在弗里德曼看来,民主堕落成了绝对平等的追求,而拒绝考虑经济上的差异。
其实,多数规则并不是指群体中具有持续性的一大部分人,它只是指一个数学上的多数。即使如此,公共选择理论也没有放过它。真正的公共物品是存在的,也就是说,在现实生活中我们必须就某些问题做出集体决策。那么什么样的决策机制是最优的呢?根据主观价值论,只有个人自己知道自己的偏好或知道自己的利益所在,其他人不可能了解自己的偏好,所以在集体决策中决不能由他人代表自己,否则自己的利益就会遭到忽视。因此,在集体决策中,只有一致同意规则,即所有参与者都同意,或者至少没有一个人反对,是唯一能够引出符合帕累托最优的公共物品数量和税收的选举规则,维克塞尔以及后来的布坎南和图洛克都认可了这一点。但是,一致同意规则有一个最大的弱点,即成本太高,它需要多次讨价还价过程。原因在于,每个参与者都享有否决权,因此每项决策都必须顾及每个人的利益与偏好。这一弱点和参与决策的人数成正比,如果人数足够庞大,按一致同意规则就根本不可能达成集体决策。因此,在现实生活中人们退而求其次,采用多数决定规则,于是多数决定规则成了最适合民主要求的程序或方法。但是这门技术也存在一些固有的缺陷:(1)按多数规则选择出的每一项集体行动方案都具有内在的强制性,因为最终的集体决策是按多数人的意愿决定的,而决策的结果又要求全体成员服从,这就意味着多数人把自己的意愿强加给了少数人。最终的集体决策结果所体现的是多数派的利益,属于少数派的利益被忽略了。在多数规则下,少数没有权利。(2)由于单个参与者的选择行为在多数决定规则中无足轻重,从而无形中助长了选民不重视选举权的行为。当许多人都这么想时,便会出现一种危险倾向:选举过程为利益集团所操纵,利益集团可以通过一定的代价收买这些不重视选举权的人的选票。其结果,集体决策有利于少数集团而损害了大多数人的利益。(3)投票悖论现象,即在运用简单多数规则进行集体决策时,容易出现投票结果随投票次序不同而变化,大部分甚至全部供选方案都又有机会被选中的循环现象。这表明即使按多数规则进行投票而选择出来的集体决策,也可能对多数并不利。这种循环现象还可能导出多数规则的另一个弊端,即(4)即互投赞成票,即双方通过投票交易而损害第三方的利益。对于多数规则的这些弊端,公共选择理论提出了许多改进措施:如加权投票规则(对一人一票作适当更改以适应“利益差别”)、否决投票规则、需求显示法等等,在这我们就不作进一步介绍了[14]。可见多数规则也并没有什么神圣之处,如果我们允许多数规则成为一个数量优势的原则,那它并不是一个好原则,因为多数的权利并不等于多数“正确”,一千万人的无知加起来也不等于一点点知识。哈耶克认为,多数决策并不具有更高的超个人的智慧,只有自发的社会演进所取得的成就才具有这种智慧。不过,话又说回来,多数规则作为民主社会解决冲突和进行决策的程序化规则,其价值依然是不容否定的,问题的关键是限制其适用范围。总之,他们认为“多数规则只是一项便利的决策机制,但它被错误地提高成了基本的道德原则。”如果不对多数权力加以限制,从长期来看不仅会毁灭社会的繁荣与和平,而且还会毁灭民主自身。
即使不遵循公共选择理论的进路,其他保守主义经济学家也提出了大致相同的结论。哈耶克历数了当代民主的四大弊端[15]:第一,民主政府拥有无所不包的权力,这是因为民主政府在形式上是由选民授权的,从而使它自信能够随心所欲地裁定任何事情。第二,民主政府还会不恰当地行使这种权力而且必然会这样。为了当选,政治家或政党就必须要取得多数的支持。这样,政治家或政党就有可能迁就一些不正当的要求,仅仅因为某一利益集团会拒绝表示支持。既然政治家的地位全靠这些集团的支持,更重要的是,既然民主政府有权给予各种特权,因而政治就必然成为一块迁就各种特殊利益的场所。这就自然引出民主政府的第三个弊端,即它的软弱性。哈耶克论证说,如果民主政府不置于法律之下,那它必然是一个软弱的政府。因为一个非法治的政府必然要使某些特殊的人口享受特殊利益,议会中的议员就必得按照那些特殊的利益集团的旨意来行事,否则他以后就当不上议员了。如果民主政府是由各种少数集团而非一真正多数来决定的决策系统,那么它一点也不民主,这便是哈耶克提出的第四点。从知识论上讲,哈耶克认为知识是由分散的个人掌握的,只有市场系统能够很好地利用分散的知识,任何规模集中知识的企图必然失败,即使当今民主政府也不利外。
弗里德曼认为:“在成就政治民主方面,和一个政治市场相比 ,经济市场是一种更有效的工具。”对于个人来讲,经济市场不仅反应迅速而且负责任,它是竞争性的,不受强制性权力控制,不允许操纵并且不存在真正的垄断。个人几乎不受限制地自由进出、自由地接受或拒绝任何交易。但是,民主政治市场的特征却是强制性权力的垄断、有限的选择,而且失败者必须接受胜利者想要的东西。和经济市场不一样,政治市场的选择是有限的,不可能提供不同的服务或政策去适应个人需要。中央政府把相同的产品强加给每一个人。如果政府不能适应相互各异的需要,那么它会赋予官僚们危险的自由裁量权。作为一种零和博奕的政治之本质会使集团竞争更加激烈,并会加重民主的困境。所以市场被认为是民主的真正王国,在每一方面都优越于政治民主。市场中的“投票(钞票)”比政治中的“投票(选票)”更为可取 ,因为它为个人选择和自由留下了更多的空间。在经济市场中,每一个人的美元被其他人的美元平等对待,从而确保最受他人重视的人将拥有最多的“选票”。作为一种几乎没有强制的自愿选择,经济市场提供的正是人们所希望的,它是一种“无强制的一致同意……比例代表制。”经济市场在他们看来是一致同意、没有强制关系的王国,而政治和政治市场依旧是存在强制的王国。
经济市场不仅优于政治市场,而且有些作者声称,在因果观念中它对于自由和民主也是必须的。民主之存在要求人们拥有自由的、完全可以控制的私有产权,并用这种自治权逐步限制政府。对私人财产或市场自由的任何侵犯都会打乱某种平衡,而在这种平衡之内个人可以找到发展和竞争的空间。一旦这种平衡被打乱,则必须通过限制政府干预经济关系的权力使之恢复,否则,市场和民主都会遭到破坏。在他们看来,选择是有限的:资本主义与民主或者社会主义与专制。一个不存在市场的社会不可能是民主和自由的。
我们看到,这些经济学家并没有解释民主是什么。他们当然知道民主不能简单地归结为投票,他们之所以以投票而定民主,不仅因为选举是民主的关键性起点,而且因为他们找不到更为可取的民主定义。他们认为,和凯恩斯主义相关联的过度的大众需求和参与会破坏和滥用民主。他们并不拒绝民主,相反,他们想重新定义、修改和限定民主的理论和实践。通过把现代民主制度化约为一种交换过程——根据他们的论证,这一过程通常含有自利行为——民主(主要是多数决定规则)被剥掉(夺)了任何道德内含或在道德上比其他政府形式优越的传统说法。在这个模式中,民主和独裁政治的全部区别是民主允许“和平更选政府”。这种民主只是一种程序性的工具,即多数人选择统治者并影响公共政策的一般方向。如果宣称民主具有其他目标或意图,则表明相信真的存在优越于个人的东西,而且这种信仰很有可能由高压政治合法地强制推行。这与这些经济家所认为的个人是价值的最终源泉,存在根本性的冲突。所以试图给民主(仍然需要提醒的是,这里主要指的是多数决定规则)赋予道德内涵,民主会变的很坏。
因此他们认为,做为一种程序,民主应被限制在政治范围之内,把民主扩展到其他领域是错误。这一点我们不难理解,如果财富的获得不是通过劳动或交换,而是通过投选票,恐怕再也没有人愿意从事生产了。曾经在80年代以前中国农村生活过的人,对此会有更深刻的体会。那时生长队里社员的工分是“由大伙评出来的”,并以此决定年终分红。那些认识不了多少字的农民虽然从来没有听说过“搭便车”这个学术概念,但他们大都可以指出那时生产率低下的原因。很显然,这些经济学家反对经济民主化,如果这意味着更多的平等或福利。因为这不仅会破坏自由市场和自发秩序,而且导致个人自由的丧失,最终踏上“通向奴役之路”。民主并不适用于工业和经济关系,民主只能严格限制在政治领域,除非我们接受自由市场是真正民主之典型这一虚假的主张。民主并不是可以实现任何事情的工具。
应该承认,保守主义经济学家对当代西方民主某些方面的批评并非不当,在自由主义民主已经确立的西方国家,民主侵害自由的危险的确存在。但是,我们已经说过,民主并不必然是反自由的,民主与自由的关系必须放在特定的历史情形中去考察。在不同的历史情形下,自由之获得与保障的路向也不尽相同。在民主已然确立的制度背景下,作为自由之保障的宪政的矛头是向下的,即它指向多数决定规则,因为自由的危险可能主要来自多数暴政(多数决定规则之无限制扩展)。然而,专制制度背景下的情形却全然不同,这时自由之获得必须把矛头(向上)指向专制权力,民主要素的引入不仅是为了使国家权力合法化,而且是要制约国家权力,民主或民主运动倒成了获得和强化自由的最重要的手段之一。因此,至少在民主不存在的情况下,民主和自由是互相支持的,这时民主代表着限制政治权力的保障。也就是说,自由[即伯林所说的“消极自由(negative freedom)”,萨托利称之为“保障性自由(defensive or protective freedom)”或许更为准确]的制度化本身需要民主这种积极权力(积极自由)的支持。即使在西方民主国家,也不能完全否定多数决定规则的价值,它毕竟是解决现实政治生活中利益冲突的重要手段。另外,民主不仅是民主社会控制国家权力的终极渊源之一,民主程序之存在同样构成了对国家权力的限制,而且有些民主运动也是获得与保障自由的重要手段(如60年代美国的黑人运动等等)。
三、立宪改革与民主的重塑
我们已经反复重审,保守主义经济学家们并不拒绝民主,而是想拯救民主。政府干预破坏了经济效率和自由,而现代民主却鼓励干预。因此,在他们看来,现代西方社会面临的重重困难(如通货膨胀、失业、不平等现象)与其说是市场经济的破产,不如说是由于政治制度的失败。代议制民主政治是上个世纪为适应产业革命初期的政治需要制定出来的,自那时以来,它没有多大改进,这种政治技术包含着一种根本的内在不平衡性(公共行动利益分配的集中性和费用分配的分散性),使国家的增长只能损害市场和公民社会。正如布坎南在其《自由的限度》中所说的那样,我们的时代面临的不是经济方面的挑战,而是制度和政治方面的挑战。也就是说,“在美国宪法和其它宪政民主的宪法中存在着根本性的缺陷”,在最大限度的保护个人自由这一目标上,那些制定了美利坚和法兰西自由宪法的国父们失败了。现代西方民主政治存在着自我毁灭的因素,应该发明一种新的政治技术和新的表示民主的方式[16]。
如何进行呢?保守主义经济学家的回答是,通过立宪改革或一次“宪法革命”。对公共选择理论来讲,这种主张渊源于其对政治的看法。由于他们把政治构造成了一个类似于市场的交易过程,所以他们认为政治不是一个发现真理过程,而是一个解决个人利益冲突的过程。当政治被错误的解释为类似于作为一个真理发现过程的科学时,那些声称自己担负着启蒙任务的人也许会为实现强制找到其道德上的合理性。相反,当政治被解释为一个解决个人利益冲突的过程时,那些企图把自己的偏好强加于人的人就没有道德上的优越感了。不仅如此,既然政治被理解为解决利益冲突的过程,那么政治的一个功能便是建立“规则”,以便使具有不同利益的个人和团体能够追求极为不同的目标,而不致于出现公开冲突。同理,立宪的观点很自然地从作为交易范例的政治中引出。要改善政治,必须对规则进行改革,因为政治竞争是在规则结构内进行的。因此,不要以为改善政治得依赖那些为“公共利益”奋斗的人,似乎那些道德高尚的人可以有权代理民众进行选择。竞争是由竞争规则来刻画的,较好的竞争只有通过改变规则才会出现[17]。
那么,我们如何理解哈耶克关于立宪改革的主张呢?因为哈耶克主张“演进理性主义”,而反对“建构理性主义”,也就是说,对于规则,哈耶克持进化的观点。文化进化已经形成或产生了非本能行为的抽象规则,我们一直依靠这些抽象规则生活,但并不理解这些抽象规则。从这种观点似乎推不出立宪改革的主张,其实不然,正如布坎南所说,哈耶克对建构理性主义者的谴责是针对这样一种改革家,他们忽视了由这些文化进化形成的抽象行为规则所确立的界限,他们极为认真地企图制造“新人”,他们要推翻18世纪这个发现:对社会相互作用的任何理解,从而对社会相互作用的任何改革希望,都必须建立在人性本质的一致性这一基础上。这里关键是要把文化进化形成的规则与制度区别开来[18]。前者是指我们不能理解和不能(在结构上)明确加以构造的,始终作为对我们行动能力的约束的各种规则;后者是我们可以选择的,对我们在文化进化形成的规则内的行为实行约束的各种制度。文化进化形成的规则对制度有明显地约束作用,但它们并不必然地只规定一个唯一的和特定的制度结构。也就是说,存在着许多规定人们行动范围的可能的制度结构,这些制度可能保存也可能破坏由进化而来的抽象规则,也即这些制度可能是“较好的”也可能是较坏的。哈耶克关于立宪—制度改革的主张可以解释为:他认为现存的某些制度破坏了由进化而来抽象规则。那么,立宪经济学与制度进化论关于制度变革进路之争对我们正在进行的体制改革是否有某种启示!
什么是这些经济学家立宪改革的目标呢?既然比起“专制政府”,民主极少能够实行自我约束,那么剥夺导致政府进行干预和管制的权力和资源便是必要的,即使这些(干预和管制)可能“被普遍认为具有良好的意图”。因此,通过缩小政府的范围、规模和活动,通过使大多数经济问题脱离政治范围,从而使分配非政治化可以实现重塑民主政府。因为当政治被限于只担负少量的并有明确规定的任务时,是不可能有严重的掠夺性的。另一方面,正确的经济政策必须通过使它成为宪法一部分来强行实施。保守主义经济理论也必须提高到同样可能的高度。
由此不难想象,大多数作者支持平衡预算修正案,以约束赤字,包括他们认为的财政透支。弗里德曼积极领导了加利弗尼亚第13号提案运动,其目的便是建议这些限制。布坎南和瓦格纳认为,“预算不能任其漂浮在民主政治的大海中,”必须使公民认识到支出的全部含义。一项平衡预算修正案,是用来限制政府支出、国民生产总值中政府所占的分额、福利供应、干预等等。由于多数滥用他们的权力,政府的预算规模会“过度膨胀”,所以一项平衡预算要求必须由限制税收和支出权力的宪法性条款来增补,应该把资源移交给个人控制。这些经济学家宁愿让个人花费这些资源,而不愿由公众支出。即使不存在赤字,公共支出也会危害自由和经济。减少公共因素规模的打算还包括限制货币的增长,使之尽可能与真实的国民生产总值的速度相接近。现在我们很容易理解,为什么这些经济学家都反对增加税收。尽管为控制通货膨胀和结束赤字而增加税收,是前凯恩斯经济学家们的标准疗法。但保守主义者坚持认为通过增加税收来平衡预算,必将导致民主政府继续在经济生活中重新分配资源和进行干预。这些经济学家声称,只要资源是可得到的,民主的多数必将继续他们自私的破坏活动。提高税收只会为民主政府提供更多的资源去支出和浪费,而不会导致在赤字方面任何长期降低。因此,平衡预算修正案是为了制止多数违反经济宪章的行为,从而实现立宪改革的一个重要组成部分。
另一方面,这些经济学家认为作为民主政治之现代形式的代议制同样存在问题。用哈耶克的话说:“通过立宪形式确保个人自由的最初尝试显然失败了”[19]。他认为,实际人们现在很难在极权国家与现代民主国家之间指出一条确定的界线,因为法律已变成立法者为达到自己的目的而使用的一种“政治工具”。现代立法机关已经获得太多权力,同时他们的首要目标是为不断变化的多数和利益集团寻求更多的利益。在追逐私利的政治市场中,立法机关要求免除宪法限制。追求自身利益的多数支持他们,而把宪法规则和传统抛到了一边。这种情况要求对“民主政府的机构做出根本性改造,”尤其是立法机关的权力、职能和限度。由此我们看到,自由与民主之间的张力在代议制民主中转化为三种制度安排之间的矛盾,即立法机构、政府机构和司法机构之间的紧张关系。
哈耶克提出要区分立法机构和统治机构,并由此开创性的提出了建立两种不同的代表机构,这两种机构由不同的成员组成,通过不同的程序选举产生,拥有不同的权力。一种是政府议会(统治机构),其职能是管理政府活动。另一种是立法议会,它批准平等的适用于所有人的基本规则,用来指导、限制、约束通过特殊行为实施一般性法律的统治机构。政府议会则负责组织政府、协商政府目标,并确定实现目标应采取的适当步骤。不过政府议会在其全部活动中都受制于法律,除了按立法议会(哈耶克也间或把它称做制规院)颁布的法律外,不得对公民实行强制。
哈耶克对这两种代表机构作出区分的主要目的,是为了确保立法议会无视政党分歧、利益集团和公众压力,只遵从它自己关于正义以及国家长久利益的看法。但是,如果这两个议会代表着同一些人或集团的话,那么立法议会和政府议会就有可能采取一致行动,这就破坏了议会分立的基础。因此,这种议会应该采取不同的选举程序。为了隔绝公众对立法议会的压力,议员应15年选举一次,并使其独立于政党。每年只选举这种立法议会的十五分之一。候选人在45岁以上才合格,这些议员一生只能当选一次,并且是由同样年龄的人选举,也即公民一生中只在45岁的成熟年龄参加一次选举。要确保这些议员在任期时的独立性,并保证这些议员受到应有的尊敬和富裕地位,他们享有固定的薪俸和退休金。这些独立于选民、政党、利益集团和公众意见的议员,被视作能够限制政府,使其遵守法律、履行和约、提供正义和置身于经济生活之外。政府议会还是按现存的民主程序选举产生,议员仍旧属于各个政党。由于这种机构和现代议会差不多,因此哈耶克没有进行详细的讨论。另外,还有一个司法系统,它包括一个独立的法院,哈耶克称之为宪法法院,可以检查对政府的限制,并仲裁立法议会和政府议会之间的分歧。
不仅如此,哈耶克还相信,那些接受政府资助的人以及政府雇员是否应被允许投票,也是大可怀疑的。因为福利接受者和政府雇员对政府支出的关心远较一般公民为甚。因此哈耶克认为让他们在确定政府开支的水平和方向时拥有发言权是不明智的。当然这些选举限制只适用于政府议会,因为它是人们拿各种特殊利益进行交易的场所。但对于立法议会来说,这种限制则不能适用,因为立法议会关心的是有关正义的意见[20]。
当然,在社会和政治的安排中,几乎任何可以想象的改革计划都会引起反对,立宪改革也不例外。布坎南把反对立宪改革的人归结为如下几类:一是进化论者。对制度持进化观点的人极易反对立宪改革(哈耶克是个例外)。持这种观点的人认为,现在的制度是由于某种原因自然进化并自然存在的制度。由于这些制度是自然进化而来的,所以至少在某种意义上它们是有效率的制度。但持这种观点的人很容易认为,“构造”社会规则和社会制度实质上是不可能的。因此,他们对现存制度的尊重达到了对任何潜在改革的主张麻木不仁的态度。如果加于适当限制的话,这种进化论的观点对立宪改革者有时过于理想化的要求是一种解毒剂,即对各种不切合实际的想法多少有些缓冲作用。尽管如此,进化论观点仍然是危险的,因为它会打击那些实行符合人性的真正可行的立宪改革的人的热情。如前所述,布坎南通过区分规则和制度结构,对这种困境也给了一种解答。第二种是对立宪真正无知的人。这些人只对政治家或政党允诺的看得见的短期利益感兴趣,他们不能把立宪改革可能提供的利益同可测量的短期利益联系起来,因此他们不可能考虑更大范围的长期利益。三是那些从现存规则的运行中获得或者自以为获得明显个人利益的人,这些人很可能知道不同的规则产生不同的结果。因此这些人很可能是立宪主义者,但正因为他们是立宪主义者,所以才会反对立宪改革。但是在布坎南看来,更重要的是那些即不持进化论观点也不为私利驱使的人,为什么也会反对立宪改革?布坎南把这些反立宪改革者的思想根源归结于对“民主”和“自然权利”的天真信奉,以及对政治的错误看法[21]。
布坎南以为,宪法可以看作是能够使人从(广义)交易中得益的一套规则。一部宪法往往不是一次形成的,也不能适用于所有的事件,因此随着环境的变化,宪法也要发展。随着时间的推移,修改宪法的要求一定会出现,特别是从那些没有参与制定原先宪法的未来一代人中出现。从理论上说,他们可以把自己现有的权利与假如让他们回到“原初地位”时可预期的利益进行对比。假如这与他们现有的情况很不相同,他们就会希望对宪法契约进行重新谈判。因此,社会秩序的规则和制度是可以作为经常要修正的变量来对待的。重要的是,在立宪阶段需要遵从一致同意规则,这是立宪阶段唯一符合效率的规则。另外布坎南相信,对立宪改革的一次性支持比一次又一次的支持要容易一些,所以他主张进行一场“宪法革命”。在这场革命中,人们对他们的宪法权利和自由作出重大的重新估计。但是作为一个方法论个人主义和主观契约论者,他不可能预见这样一种对宪法契约的重新谈判将产生什么样的后果,不过他当然希望国家的干预将会缩减。布坎南的最终理想是一种有秩序的无政府状态,这种状态的原型是市场中出现的自发秩序,布坎南称之为道德秩序状态。
四、在自由与民主之间保持张力
民主是20世纪使用最多也是最滥的观念之一。部分原因是,民主在今天是一种文明的名称,“人们普遍感觉:如果称一个国家为‘民主国家’,那是对它的赞美”[22]。民主作为一种好东西,成了任人抢购的术语,甚至连许多军人集团也宣称要恢复民主制度。与民主相比,自由和自由主义却没有受到这么好的待遇,至少在中国是如此。近代以来,中国的先进分子大都把民主看作能够实现“富国强民”的工具,极少关注自由的价值。然而,对人类发展有更大助益的是自由而不是民主。人类的进步有赖于知识的累积和增长,而知识的增长取决于我们是否能为未知之事提供更多的发展机会。我们必须承认所有的人对于实现其目的和福利所赖于为基础的大多数因素之无知是不可避免的,这是最基本的事实。也正因为如此,我们才需要为不确定的任何个人(unknown individuals)提供最多的机会,以便使他们有可能了解那些连我们自己都没意识到的事实并在其行动中运用这种知识。到目前为止,只有个人自由制度能达致这种状态,因为自由意味着对直接控制个人之措施的否弃,并预设了个人拥有某些确实得到保障的私域(private sphere)。当然,自由并不意味着一切好事,甚至也不意味不存在弊端或恶行。所以自由要求其作为一种价值本身来接受,即不需要追问其在特定情况下的结果是否会带来好处。但是,无论赞成民主的理由多么充分,民主本身也并不是一种终极价值,民主很可能是实现某些目的的最好方法,但其本身却不是目的。不仅如此,保守主义经济学家们还认为民主必须以个人自由为依归,民主对自由的破坏会毁灭其自身。他们同时还指出,民主并不总是能与自由和谐并存的。关于自由与民主之间的紧张关系,至少上个世纪的思想家托克维尔和穆勒等人就已经注意到了。但是,在这些经济学家看来,这个问题在今天尤为突出,他们认为受到普遍赞美的民主正在对自由或自由主义构成严重威胁。
自由和民主之所以存在紧张关系,是因为民主政治和自由主义包含着两种截然不同的原则,是两种不同的事物,而在现今社会这两者又必须拧成一股绳。正如哈耶克所说,自由主义关心的是政治权力的限制问题,而民主政治关心的是谁来行使权力,特别是,它把权力归于公民中的多数。民主的对立面是威权政府(authoritarian government)[23],自由主义的对立面则是全权主义(totalitarianism或译极权主义)。民主完全可能是极权主义的,而威权政府也很可能允许人们享有一定的自由。在历史上我们不难发现这样的例子,成千上万的人通过投票把自身置于专制之下,这一事实使我们认识到,能够选择政府并不等于能够保障自由。哈耶克论证说,个人要想是自由的,就必须要有一个超然独立于政府之外的活动领域,而且政府必须被置于法律之下,即使政府是按照多数原则运转的也不例外。法国大革命曾传播过这样一种信念:既然所有的权力已掌握在人民之手,因此一切用来限制滥用权力的保障措施就变得没有必要了。和穆勒一样,哈耶克认为这种观点是错误的,如果对民主选举出来的政府不加限制的话,专制同样有可能发生[24]。
但是,自由并不是民主自身的必要组成部分。实际上,民主一词最初只意味着“最高权力应该掌握在人民的多数或多数人民手中。但是它并没有指明那一权力应扩展到什么程度。”因此,从多数派的意见应该占上风这一点根本得不出多数派的意志应该受限制这样的结论[25]。也就是说,民主按其纯粹的和最充分的状态来说,要求“一切权力属于人民”,这一原则并没有指出限制权力:一切权力乃是无限的权力。由此看来,自由观念并非来自人民主权学说。但萨托利断言,无论自由理想还是自由技术都和民主的发展道路无关,却值得推敲。我们已经说过,“保障性自由(defensive or protective freedom)”之制度化在某些历史情形下是需要民主这种积极权力(积极自由)来支持和推动的。就是从西方的历史看,自由和民主也并非毫无共同之处,法律面前人人平等原则就曾经是自由主义与民主运动的交会点。自由传统和民主传统都赞同,在采取集体行动的时候,有关决策应该由多数做出。但是,自由主义仅仅将多数规则看作一种决策方式,而且多数的权力应该受一般性规则的限制。而对于教条式民主主义者来讲,多数要求这一事实本身就构成了视其决策为善的充分根据。个人自由或许在民主政治中比在其它形式的政治制度中更有保障,但这决不意味着这种保障在民主政治是确定无疑的。如果我们仅仅靠民主政治来维续自由,那么自由的维续便无希望了。现代自由主义民主制度颂扬自由观念,并在一定程度上包含着个人自由。但这是民主制度想要的东西,却并不完全是它的产物。现代自由是以某种法治观念予以保障的,它对单纯的民主原则构成了某种限制和约束[26]。
那么,我们能否实现没有自由主义的民主呢?或者说,我们能否根据民主原则建成一种纯粹的民主呢?民主,按其字面理解,是人民的统治或权力,在人类历史中,最接近这种字面民主的只有古希腊民主制度。从道理上讲,人民亲自行使权力应当胜于把权力委托给别人,基于公众参与的制度比代议制更安全或更完善。但历史表明,这种古希腊的直接民主制度却总是充满动荡,而且短命。何以会如此呢?人民自己统治自己即真正的自治,要求公民完全致力于公务,自我统治意味着用毕生的时间去统治。这种模式使公民卷入政治的程度非常之深,造就了一批政治动物,并且把一切都塞给了政治,导致社会生活各种功能之间深度失衡。政治肥大症造成了经济萎缩症,人们用政治手段解决经济问题,民主越完美,公民越贫穷。为了弥补财富生产之不足,就不得不去没收富人的财富。最终,古希腊民主政治被阶级斗争粉碎了。希腊式的民主制度的失败,是因为政治渗透到一切领域,没有给个人留下活动空间。也就是说,在古希腊个人并不享有自由,因为他们并不把个人视为某个个人,而只看作城邦的一个分子,同时也缺乏合法的私生活领域的观念。古希腊人享有政治权利,有选举权,可以任命官员,也可能被提名为执政官,有人便误以为他们享有自由。但贡斯当提出,正是由于这一切,人们无异于国家的奴隶。在那时,个人实际上不受保护,并且任由集体摆布。城邦是至高无上的,组成城邦的每个人都要彻底服从城邦。可见参与行使权力并不含有个人自由的意味,与国家权力相对应的个人自由,并非得自那种权力中之无限小的一份[27]。正是因为如此,古代希腊民主的目击者和见证人亚里士多德,才把民主政体列为腐朽的政治类型。当然,这并不是说在古代城邦政治中,人们无从享有私生活领域中实际存在的个人自由,甚至中世纪封建社会也存在某些自由,但这仅仅是做为事实存在的自由,而非争得的自由,也不是工具性的、关系中的自由,因为在古希腊并没有遇到公民与国家关系问题。这种事实存在的自由并不具有防卫性,因为它并非合法化、制度化的东西,其本身并不带有对抗性。
可以说在绝大多数方面,城邦是实践纯粹民主的最佳实验场。这不仅因为古代城邦非常小,而且因为公民和他们的城邦休戚相关。尽管有这些最佳条件,但这种以直接参与为基础的民主制度还是失败了,而且在其后历史中再也没有出现过。如果语言的历史简明地反映着历史,那么民主一词的长期湮没无闻就有着高度的重要性[28]。实质上,它雄辩地证明了,即使在最佳条件下,纯粹的民主也是非常脆弱的,那么在巨型邦国中它就根本不可能实现。在现代社会,如果有人声称他的国家实现了这种民主,那不过是欺人之谈。权力终究是行使权(exercising power),在广土众民的国度中,无论怎样理解和定义,人民怎么能够成为实际的权力行使者呢?有的只是大谈人民,而实际上对他们不屑一顾,假人民之名而行使绝对权力。有人可能认为,电子操纵的“公民表决式民主”可以取代代议制而在巨型邦国中实现所谓真正的直接民主。但是,这种民主虽然在技术上是可行的,但它的实施很可能是灾难性的。首先,人都不在场的情况下实行有意义的自治是不可能的;其次,投票人口的规模将使每个参与者的参与(影响力或作用)变得毫无意义;再次,最主要的是,它是一种加剧冲突的结构,即一个排除了少数权利的地地道道的多数统治的制度。在每个问题上都是多数赢得一切而少数一无所获,而且不会出现交易和补偿。
当然,人民主权学说并非毫无用处,它实际上为民主提供了基础。权力属于人民建立了一条有关权力来源和权力合法性的原则。它意味着只有真正自下而上授予的权力,只有表达人民意志的权力,才是正当的权力。但是,这种仅仅包含着人民主权观念的民主理论只够用来同独裁权力作战,在打败敌人之后,如果我们仍然执着这一原则的字面意义,我们便会丧失让它给我们带来的真正好处。因为交给人民的权力只不过是名义上的权力,权力的行使则是另一回事。
以上论说主要想阐明,按纯粹的民主原则,我们无法成功地建立起民主制度,古希腊的民主实验已经充分说明了这一问题。况且在小范围民主和大规模民主之间还存在着巨大的鸿沟,人类为了在这条鸿沟上架设一座桥梁已进行了两千多年的努力。所以萨托利认为,近代以来,人们重新开始使用民主一词,必然是因为有某种新事物开始存在。尽管这是一个希腊名词,但现代人用来指称的事物却是起源于希腊以外的地方。其实,现代民主政体和以下发现有关并受制于这一发现:不同政见、多样化和不同政见者的存在,与社会秩序并非互不相容。也就是说,现代民主政体的理想之源在于这一原则:培育着国家的酵母和营养品是差异而不是划一。正是通过这种认识上的革命性转变,我们称为“自由主义”的文明才一点一滴地建立起来,也正是通过这条途径我们才达到了当代民主。可见,自由主义先期而至,民主才接踵而来。现代民主并不是由民主原则建立的,而是自由主义的结果。只是到了19世纪,人民主权观念才做为积极的建设性因素进入政治过程之中,但是这一原则是在经过重要的转换之后才会成为积极因素的。经过自由主义修正后的民主原则,便从“一切权力属于人民”变成了“一切权力不属于任何人”。民主不再是“人民的统治”,而被界定为谁也不能选择自己进行统治,谁也不能授权自己进行统治,因此,谁也不能自我僭取无条件的和不受限制的权力[29]。这种修正还包含以下几个方面的含义:(1)人民不再被看作一个有机的整体,而被具有操作性的有限多数原则所代替。也就是说,多数人的权力和受宪法保护的少数人的权利共同构成人民的权力。(2)由直接民主变成间接民主即代议制民主,或者说由统治的民主变成被统治的民主。(3)由人民直接行使权力,变成通过监督和更换掌权者而行使权力,或者说由直接行使权力变成对权力的制约。经过自由主义修正之后的现代民主也就变成了自由主义民主,即宪政民主。自由主义在这里被理解为限制国家权力的理论与实践,到目前为止,成功地解决了这一问题的只有自由立宪制度。这充分说明民主是自由主义的补充,同时也是自由主义的一种成果,但它是自由主义的完善而不是替代物。因此,在现代民主制度中,纯粹民主的成份最为显着,但它决不是唯一发挥作用的因素。
由此可见,西方式民主制度是自由主义加民主的产物,它既是自由的又是民主的,这是一种合成物,一个复合体。尽管如此,这二者毕竟是两种不同的事物,虽然这两股线被拧成了一条绳,但一旦拆散它,两股线也就毫不相干了,从托克维尔到雷蒙?阿隆,一般都认为自由主义和民主的基本关系就是自由与平等的关系。其实自由主义并不完全是个自由问题,民主也不完全是个平等问题。同样,并非所有的平等都是民主的成就,也并非所有的自由都是自由主义的功绩。但是这样说是大体正确的:自由主义关心自由问题,而民主主义更关心平等问题。这并不是说自由和平等毫无关系,首先如果没有自由,人们甚至无法提出平等的要求。固然,也有一种先于自由而存在并且与自由毫无关系的平等,但那是奴隶之间的平等。因此,政治自由是所有平等权力之基本的恒久条件。其次,平等仅仅是自由的便利条件,中世纪并没有平等,却存在着某些自由,需要指出的是,使要求平等者得到平等,这不是个平等问题,而是自由问题,因为这涉及到要求平等地摆脱外在压制问题。自由主义本身则小心地认可法律—政治平等以外的平等,因为它对任何从上面免费赐予的平等都感到可疑。中国人应该对此有很深的感触,因为我们就曾获得过这种平等。
但是,自由和平等毕竟是两种不同的事物。平等有一种水平方向的动力,而自由的动力则是纵向的。民主关心的是社会凝聚力和公平分配,自由主义则重视与众不同的自发性。自由主义以个人为枢纽,民主则以社会为中心。在较为具体的层次上,自由主义是要设法限制国家权力,民主则要在国家权力中嵌入人民的权力。前者较多关心的是政治问题,而后者更关心福利问题。更为重要的是,从自由出发,我们可以自由的走向平等;从平等出发却无法自由的取向自由。自由的原则在实际操作中不可能被颠倒成它的反面,而平等的原则却有这种可能。这就是说,以自由为工具,少数或多数都不可能完全成功地被压制,而以平等的名义或以平等为手段,多数和少数都将发现自己给套上了锁链。最后,平等是我们所有理想中最不知足的一个理想。其他种种努力都有一个饱和点,但是追求平等的历程几乎没有终点,这尤其因为,在某个方面实现的平等会在其他方面产生明显的不平等。因此,“更多的民主”往往首先意味着民主不仅仅是一种政治形式,而是寻求更多的社会保障与经济福利。结果民主政治变成“一种为瓜分全部收入而进行的拔河比赛”,从而使“政治”变成一个极其令人厌恶的词。哈耶克引证并相信阿克顿勋爵的说法:“法国大革命之所以对自由是灾难性的,其最深刻的根源在于它的平等理论”[30]。
在《法、立法与自由》一书中,哈耶克力图通过对凯尔森的法律政治思想的批判来阐明自由主义与民主之间不可消除的分歧,以及后者可能向极权主义演变的危险。凯尔森的法律实证主义主张,任何法律都来自于某个立法者的意志,并把法律理解成“人们可以随心所欲地进行制造”的某种东西。这种法律实证主义并不接受自发秩序的思想,而是把解决政治问题和社会问题的权力赋予一个易变的多数派。而在哈耶克看来,真正的法[一般且抽象的规则(general and abstract rules)]起源于一个并不从属于政治权力的自发形成过程。立法机关的立法行为必须遵守这种由进化而来的一般性规则,才能确保个人自由。因此哈耶克认为凯尔森远不是一位民主哲学家,而是一个现代极权民主制的理论家[31]。早在《通往奴役之路》一书中,哈耶克就指出如果立法者的权力没有限度,民主制可以在尊重法制的情况下演变成最彻底、不可想象的专制主义制度。因此,法治应该含有限制立法范围的意思[32]。正是考虑到“民主与受限制的政府变成了两个不可调和的概念”这一事实,所以哈耶克才寻求一种新的表达方式来阐明“有限民主”概念。哈耶克认为重要的是“不应确定政府的职能,而是确定它强制性权力的限度”。因此,问题不在于国家在经济领域进行干预的量,而在于这种干预的“性质”。国家的某些活动会有利于市场经济的运作,有些活动与这种运作只是不相冲突,可以并存,而另一些活动则会阻碍市场运作。与一个较多关注经济事务但却只采取那些有助于自发性经济力量的措施的政府相比较,一个对经济事务较少关注但却经常采取错误措施的政府,会更严重地侵犯市场经济。这就要确立这样一种原则,即“一个自由社会不仅要求国家掌握对强制的垄断,而且要求国家仅仅掌握对强制的垄断,而在其他所有方面,它都应该在与任何其他人一样的条件下行事”[33]。
保守主义经济学家承认在自由主义和民主之间存在紧张关系,并不是要割裂二者 而是要融合自由与民主,使民主定位于自由主义。哈耶克在《个人主义:真与伪》一文中写到:真正的个人主义不仅相信民主,而且坚持认为民主的思想根源于个人主义的基本原则。个人主义的主要原则是,任何人或集团都无权决定另外一个人的情形应当怎样,并且认为这是自由的一个非常重要的条件,决不能为了满足我们的平等意识和妒忌心理而牺牲掉这样的条件。它相信在一个民主制度下,“强迫命令的范围应该被限定在一个固定的范围内”。尽管民主是建立在多数规则上,但它并不认为今天大多数人的观点应成为普遍接受的观点。民主的合理性取决于这样一个事实:即随着时间的流逝,今天是极少数人的观点也许会变成大多数人的观点。显然,如果少数派得不到保护,便不可能找到一个赞成新看法的多数,因为那些把看法从多数转向少数的人立刻就会进入无权发表看法的人的行列。正如阿克顿所言:“我们据以测验一个国家是否真正自由的最可靠的标准,便是看其中少数派所享有的安全程度多寡如何”[34]。因此,允许改变看法不仅是个人自由的基础,而且是民主能够作为开放的、自我调整的政体持久存在之条件。哈耶克用阿克顿的话来总结他对民主的看法:“真正的民主原则是,谁也没有权力来支配人民,采取这一原则意味着谁也不能够限制或取消人民的权力。真正的民主原则保证人民将不会被迫去做他们不喜欢的事情,也意味着永远不会强迫人民去容忍他们所不喜欢的事情。真正的民主原则,是每个人的愿望将是尽可能地自由发展,它意味着作为一种集体的人民的自由愿望将不会受任何束缚。”[35]
从立宪经济学出发,或者说根据个人主义—契约主义的政治学模型,布坎南认为,对于任何一种真正的民主理论来讲,第一个也是最关键的前提条件是,必须把价值源泉归结为个人。如果存在着非个人的价值源泉,那么,民主的政治秩序充其量只能作为发现独立价值的许多可能的途径中的一种途径,这样,民主政治就不会比别的政治制度更加有效。如果存在着独立于个人的政治目标,这个目标有可能被称为“真理”也可能被称作“共同利益”,那么,被人们称为“民主”的选举过程就不是必要的了,因为一个属于统治地位的专家委员会,或哲学王,军政府,甚至一个独裁者,都可以自称是“民主的”,因为它的行为可以宣称是“为了共同利益或人民利益”,而不是他们自身的利益。当然,所谓“人民利益”这个定义是由属于统治者们给出的。因此,如果不把价值源泉归结于个人,我们得到的“民主”很可能是披着民主外衣的独裁主义或极权主义政治。个人成为最终的价值源泉,政治就成为不同的个人表达各自偏好的场合,那么军政府或不经选举产生的统治集团,在规范上就找不到为他们行为进行辩护的根据。因此,布坎南把民主定义为,是允许独立的价值观在选择过程中共同平等地得以表达的一个过程,个人是作为最终的公共选择者来参与这一过程的。同时,作为最终的公共选择者的个人必须是自由的,因为不自由的个人无法有效地表达自己的偏好。这样,民主只有在如下前提下才有意义,即个人自由本身就是一种价值标准,进一步说,有效的政治自由是民主的运行原则,这种政治自由只有在政治活动被限制在宪法限度之内才得到保证[36]。
同样,如果我们坚持个人价值的崇高性,那么民主的范围必须受到限制。因为民主作为一个集合个人偏好的过程,这个过程必定是相互排斥的,也就是说某些个人是会受到挫折的,他们的偏好被否决了。所以,布坎南认为,对民主的这种限制正是相互作用的社会过程所出现的政治“成功”的一个标志,而不是政治失败的标志。很多人认为把“民主”推广到以前属于“非政治化”的人类相互作用的领域是值得赞美的,但在布坎南看来,这不过是一种堕落的胡说。其实,当民主被这样进行推广时,只不过会加剧而不是减少个人之间和集体之间的冲突。因此,应该在“民主”这个词之前加上一个前置词“宪政”。立宪民主(宪政民主)之所以在18世纪所发现的市场经济的自发进行协调的所有权关系中找到其理论上的支持,决不是偶然的。简单地说,自发协调的原则意味着,经济运转本身就可以使各个独立的个人利益和谐地联结起来,根本不需要任何政治力量来决定资源配置与商品分配问题。
因此,自由与民主的关系在一定意义上也就是宪政与民主的关系。宪政的作用之一是限制多数决定规则,因而有人想当然地认为宪政是反民主的,这完全是一种误解。宪政并不能仅仅看作是对多数决定规则(民主)的限制,把它看作多数决定规则赖于存在的形式也许更为恰当。因为,民主的运行是以个人自由得到基本保障为前提条件的(如公共舆论的形成等等),宪政对多数决定规则的限制是为了防止民主侵害个人自由,从这个角度看,宪政并不是反对民主而恰恰是为了保护民主。宪政对民主的约束强化了民主,而远非体制化地反对民主。同样,民主也并不必然反对宪政,在某种情形下(如民主不存在的情况下)它们是互相支持的。这时民主同样会起到制约国家权力而保障自由的作用。问题的关键在于,要在宪政与民主之间保持一定的张力和不断的平衡,才能确保自由与民主之共存。
综上所述,保守主义经济学家们认为,自由是以这样的立宪(宪政)观念予以保证的,它对单纯的民主原则构成了一种限制和约束。宪政制度事实上就是自由主义制度。他们想通过立宪改革重塑的民主,是一种自由主义之中的民主,而不是自由主义之外的民主。用萨托利在《民主新论》中的一段话来表达这些保守主义经济学家的忧虑或许是恰当的:民主政体在千年非难之后,作为一种美好政体步自由主义后尘得以复苏当然是件幸事。但是,如果追求更大的平等这一目标损害了我们得以要求平等的手段(自由),民主政体将会再度灭亡[37]。
注释:
(1)J. M. Buchanan: ‘Market Failure and political failure’, in Individual and Democratic Decision-Making, Ed. by Peter Koslowski, J.C.B. Mohr(Tubingen, 1987), p.41.
(2)罗纳德?科思:《论生产制度的结构》,页358,盛洪、陈郁译 上海三联1994年。
(3)、(4)参见哈耶克:《不幸的观念》,页21、35,刘戟锋等译 东方出版社 1991年。关于several property有几种不同的译法,这里采用的是汪丁丁的译法,请参见 汪丁丁:《在经济与哲学之间》,页219—220,中国社会科学出版社,1996年。
(5)米尔顿?弗里德曼:《资本主义与自由》,页 9,张瑞玉译 , 商务印书馆,1986年
(6)、(9)、(10)(18)(21)(36)詹姆斯?布坎南:《自由、市场与国家》,页383、125、39、116、80—101、362—380,平新乔、莫扶民译,上海三联书店 1989年。
(7)米尔顿?弗里德曼:“负所得税问题”,载《弗里德曼文萃》,页70—84,高榕等译,北京经济学院出版社1991年。
(8)参见奥尔森:《集体行动的逻辑》,陈郁等译 上海三联书店1995年。
(11)米尔顿?弗里德曼:《价格理论》,页11,鲁哓龙等译 商务印书馆1994年。
(12)参见布坎南、瓦格纳:《赤字中的民主》,刘廷安等译 北京经济学院出版社1988年。
(13)、(24)、(33)Friedrich A. Von Hayek, The constitution of Liberty,(The University of Chicago,1960),p.105; pp.222—223; p.195.
(14)参见丹尼斯?缪勒:《公共选择》,张军译 上海三联书店1992年。
(15)、(20)参见霍伊:《自由主义政治哲学》,页157—178,刘锋译,北京三联书店 1992年。
(16)James M.Buchanan,The Limits of Liberty,The University of Chicago Press, 1975.
(17)Buchanan, ‘Constitutional Economics’, in J. M. Buchanan, Explorations into Constitutional Economics,Texas AM University Press, 1989.
(19)、(31)F.A.Hayek,Law、Legislation and Liberty,(Routledge Kegan Paul,1982),Volume 1, p.1, pp.89—93; Volume 2, pp.44—56.
(22)奥维尔:“政治与英语”,载《奥维尔文集》 董乐山编译 中国广播电视出版社,1997年。
(23)萨托利认为民主的对立词是个人独裁(autocracy),威权主义(authoritarianism)只是民主的反义词(反义词包括对比词和对立词),但不是对立词。他认为真正的自由接受权威,正如真正的权威承认自由一样。不承认权威的自由是专横的自由,是放纵而不是自由。反之亦然,不承认自由的权威是权威主义。参见萨托利《民主新论》冯克利等译,东方出版社1993年。
(25)Hayek,New Studies in Philosophy, Politics, Economics and the History of Ideas,(Routledge and Kegan Paul, 1978),pp.93—96.
(26)、(28)、(29)、(37)萨托利:《民主新论》,页313、294、214、397, 冯克利等译,东方出版社,1993年。
(27)哈耶克认为,关于古希腊人不知“个人自由”意义上的那种自由这样的说法,可以适用于古希腊诸邦的某些时期,但并不适用于颠峰时期的雅典。参见哈耶克《自由宪章》。但是,即使颠峰时期的雅典享有个人自由也并不妨碍我们得出这样的结论:古希腊民主制的灭亡正是由于个人自由的缺失或丧失,我们认为哈耶克对此是同意的。
(30)、(34)Acton,The History of Freedom and Other Essays,(Macmillan and Co.,Limited, 1919), p. 88; p.4.
(32)哈耶克:《通往奴役之路》,页83,王明毅等译,中国社会科学出版社1997年。
(35)哈耶克:《个人主义与经济秩序》,页29,贾湛等译,北京经济学院出版社1991年。