实行人大代表专职化是一个系统工程,既有制度上的建构,又有观念上的转变。因此专职化的实施措施也就是综合体系。

在十届全国人大一次会议期间,湖南省代表团提出的首份议案就是要求设立专职人大代表。该议案认为,目前的兼职代表有自己的工作单位和任务,人大会议结束后,各级代表都回到了自己的单位,没有更多时间、精力、财力去体察民情、民意,了解本地区各方面的情况。即使在开会前收集了解一些情况,也仅限于本行业、本单位,没有全局性。代表想全面了解各方面的情况,也无足够的时间、财力和物力保障。因此,设立专职代表,可以使代表集中精力深入基层,广泛开展调查研究,分布在不同区域的人大代表通过互通信息,全面反映各方面的情况[1]。对于人大代表的专职化问题,理论界已经提出不同的意见。然而,作为人大代表向全国人大提出有关这一方面的议案则是第一次。这也说明人大代表的专职化问题已不仅仅停留在学术界的讨论,更重要的是身临其境的人大代表已经认识到兼职化所带来的各种弊端。那么,人大代表的兼职化会带来哪些弊端?而要实行专职化又应当如何操作?本文试图在这些方面作些探讨。在进行具体的论述前,先了解国外有关议员专职化的情况。

国外有关议员专职化的特点

就世界各国权力机关的组成人员来看,有的属于专职的议员,有的属于兼职的议员。但从现代国会制度发展的要求上看,实行议员的专职化是一种普遍趋势。在已经实行专职化的国家中,以美、英、法、德等国最为典型。总括这些国家的做法,其议员专职化制度体现出这样几个特点:

第一,用宪法将议员的专职化固定下来,使之成为一项基本制度,任何人在任何时候都不得违反。如美国宪法第一条第六款规定:“参议员或众议员在当选任期内,不得被任命担任在此期间设置或增薪的合众国管辖下的任何文官职务。凡在合众国属下任职者,在继续任职期间不得担任任何一院议员。”瑞士联邦宪法第七十七条规定:“联邦委员会[2]委员以及由联邦委员会任命的官员,不得同时兼任国民院议员。”换言之,国民院议员不能由联邦委员会委员或政府其他官员来兼任,从而排除了议员兼职的可能性。法国宪法尽管没有直接规定议员不得兼职,但是却授权有关组织法对议员不得兼职作出具体规定,从而使禁止议员兼职具有了宪法依据。其他国家的宪法对此问题的规定大致相同。这些国家之所以规定议员不能兼任其他职务,主要是基于以下考虑:一是如果议员兼任其他职务,容易使议员分散精力,从而不能高质量地履行议员职责;二是如果作为权力机关组成人员的议员兼任其他职务,往往会造成监督者与被监督者集于一身[3],从而使西方国家所倡导的权力制衡的政治体制流于形式。

第二,规定了议员的年薪制度。年薪制是议员专职化的题中应有之义。因为在议员专职化的国家中,国会议员不仅仅是一种“称谓”,更为重要的是作为一种职业而存在的。既然是职业,如同其他职业一样必须有薪金作为保障。如果没有年薪作为基础,议员的专职化就不可能实现。因此,凡是实行议员专职化的国家都无一例外地规定了议员年薪。如美国议员的年薪是75100美元[4],英国议员每年12000英镑,荷兰下议员年薪为70000盾[5]。从年薪的标准上看,这些国家议员的年薪与其他行业人员的年薪相比,都保持了较高水准。如美国议员的年薪就相当于行政部门副部长的薪水,而众议院议长的年薪与副总统、最高法院首席大法官大体持平。议员的年薪之所以保持了较高水平,主要是因为,国会是权力制衡中的一支重要力量,如果议员的薪水低于其他部门相应工作人员的薪水,既削弱了议员的工作积极性,同时在人们的观念中也会形成议员的地位低于其他公职人员,从而无法形成制约机制。

第三,规定了议员的工作时间。工作时间是衡量议员是否专职化的一个重要指标。事实上,判断一个国家的议员是否属于专职并不取决于法律如何规定,关键是看议员在其职位上的工作时间如何分配。如果议员大部分时间是在议员的职位上度过的,那么就可以认定为是专职的,否则很难将其归入到专职的行列。专职议员的工作时间主要是由两部分组成,即国会开会时间和为选民工作的时间。对于开会时间,各国基本上都作了明确规定,如美国国会每次年会通常开会260天以上;法国每次年会从10月持续至次年6月,共9个月;英国议会每次年会平均持续170天;德国议会仅大会的实际开会时间平均在17000多个小时,约合250多个八小时工作日[6]。年会之余,议员们的另一个重要任务是深入到选民中听取意见,而且所花费的时间相当多。据学者对美国419名众议员进行的调查,“平均每名众议员每年回到自己选区35次,逗留135天;近1/3的众议员每个周末都回到自己的选区。”[7]国会议员把所收集的意见反映到权力机关,使权力机关的各项决策更具针对性、科学性。

通过以上的分析,我们不难发现,西方国家国会议员专职制度是比较完备的,既有宪法上的规定,又有制度上的保证。尽管各国议员专职化的模式并非完全相同,但在职务保障、工作时间的分配上却是相同的。在这些国家的政治生活中,由专职议员组成的国会已经形成为制约强大行政权的重要力量。可以这么说,没有议员的专职化,国会也就没有今天的地位。

我国人大代表兼职化的弊端

在我国,人大代表队伍相当庞大,各级人大代表总数共有300多万。但是,绝大多数人大代表都是兼职的,而且有相当—部分兼任了行政机关、司法机关的公职。只有在人大常委会及各专门委员会任职的少数代表才属于专职。因此在每次人大会议结束后,各级代表都回到了自己的单位而致力于其本职工作。人大代表的兼职化将产生以下弊端:

第一,兼职很难使人大代表做到“专心致志”,从而使政治治理缺乏真实、可靠的信息。“政治治理与信息收集是密不可分的。在一个社会里,‘治理者’与‘被治理者’是两个基本的单元。治理者的治理活动影响到被治理者的生活安排,被治理者的状况则是治理者作出决策进行治理的基础。”[8]因此,要使治理者的决策科学、合理,就必须依靠真实的信息。人大代表的一项重要职能就是听取和反映人民的意见和要求,并将这些信息提供给决策者。否则决策者的决策行为将会带有很大的盲目性,所产生的只能是消极后果甚至危及人民的利益。对此,美国前总统林肯曾深有感触地说:“我所要的就是完成人民希望完成的事。对我来说,问题就是如何准确地找出这样的事。”[9]在我国,人大代表的角色实际上就是要帮助决策者“准确地找出这样的事”。这就要求人大代表必须有充足的时间扎根于人民当中,急人民所急,想人民所想。然而,我国的人大代表并非是专职化的,代表们都将其本职工作视为“主业”,而将“代表”职务视为一种“副业”,因此在人大会议结束后,人大代表也就投身于其本职工作,“没有更多时间、精力、财力去体察民情、民意,了解本地区各方面的情况,全面履行代表职责”。在此情况下,对于“人民希望完成的事”自然就无暇顾及了。而作为决策者也就无法得到真实的信息,决策行为也只是徒有其外壳而无内容。

第二,兼职的人大代表无法进行高质量的立法。我国的人大特别是有立法权的人大作为一个议事机构,其任务不仅仅在于讨论、决定重大事项,更为重要的是承担着“定规立制”的任务,即对社会事务进行立法。由于法律是对社会事务的高度概括,一经制定生效后对全体国民均具有约束力,因而法律本身内容是否科学、合理决定着法律的实现程度。这就要求人大代表必须有充足的时间来审议法律草案。然而,兼职的人大代表在时间上是无法保证的。以全国人大为例,全国人大每次会议都有十几项议程,按现在的会期,根本满足不了审议、讨论的需要。按每次开会14天,每天开会8小时计算,每位代表所能分配的时间平均还不足3分钟,除去听取报告及其他活动,审议、讨论时间所剩无几,以至于有的代表对法律草案的概念、基本原则还没有来得及理解,就要投票表决,更不用说进行高质量的审议或充分发表自己的意见了[10]。因此,在法律的表决通过上,人大代表只具形式意义而无实质意义。换言之,人大代表只是充当了一个“凑数”的角色(即为了达到通过的法定人数)。在这种情况下所制定的法律也就存在诸多问题。以《公司法》为例,我国的《公司法》无论从形式上还是从内容上都与德、法、日等国的《公司法》“相似”,这表明中国的公司法制度实际上是现代西方公司制度的“移植”。但由于中国与西方国家在法律观念方面并不能相提并论,因而《公司法》的实施也就存在诸多问题[11]。同样的例子出现在《破产法》中。由于《破产法》所设定的内容与中国的具体国情相脱节,因此,在还没有得到全面的实施时却不得不面临重新修改的尴尬境地[12]。如果人大代表不能实行专职化,不能在法律审议中起“把关”作用,《公司法》《破产法》所面临的困境还将重演。

第三,兼职的人大代表影响了权力机关监督权的行使,无法建立起良性的监督机制。从理论上说,要实施监督,作为监督者首先就应当处于一个比较超脱的地位,质言之,监督者与被监督者不能存在利害关系,否则监督只能是一句空话。但是,就我国目前人大代表的分布情况看,人大代表来自于各行各业,其中就包括了来自国家行政和司法机关的代表。应当说,无论是来自行政和司法机关的代表还是来自非国家行政和司法机关的代表,都可以人大代表的省份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督。然而,不管是来自哪个行业的代表参与对国家机关的监督都会产生相互矛盾的情况。一方面,如果让来自非国家行政和司法机关的代表参与监督国家行政和司法机关,可能由于这些代表并不熟悉其工作流程(如果要让这些兼职的代表熟悉其工作流程,在时间上又无法保证),使监督者无从入手,从而无法产生监督的实际效果;另一方面,如果让来自国家行政和司法机关的代表参与监督国家行政和司法机关,又会导致自己监督自己的情况发生,这种既当裁判员又当运动员的监督方法同样会使监督流于形式。

综上所述,人大代表的兼职化无论是在政治治理还是在法律制定抑或在监督实施等方面都存在很大的弊端。这些弊端如果不加以解决,人民代表大会制度的作用将日益“式微”。当前,我国已经提出了要建立社会主义政治文明,而人民代表大会制度的完善是政治文明的重要内容。尽管完善人民代表大会制度的方法并非是惟一的,但是实行人大代表的专职化也许是根本的。

实行人大代表专职化的思路

实行人大代表的专职化是我国政治制度建设的一个重要内容。它有利于同先进国家的议会制度相接轨,同时也有利于提高我国的决策能力和决策水准。那么,应当如何实行人大代表的专职化呢?实行人大代表的专职化应当采取哪些措施?笔者认为,如果在现有模式的基础上将兼职的人大代表直接变为专职的,则未免太过于简单化。事实上,实行人大代表专职化是一个系统工程,既包括制度上的建构,同时又有观念上的转变。因此,专职化的实施措施也就是一种综合体系。参照有关国家的具体做法,我们认为,我国人大代表的专职化应从以下几个方面进行:

第一,修改宪法,将人大代表的专职化以根本法的形式固定下来,使之成为我国人民代表大会制度的一个基本内容。之所以要修改宪法,是因为人大代表的专职化不是一般的社会问题,而是涉及到国家政治制度的重大问题。因此,对这一问题的规定必须有宪法作为依据,否则就会构成违宪。目前,宪法对人大代表任职问题只是规定了“全国人民代表大会常务委员会以及地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务。”除此之外并没有其他规定

。而且就这一规定而言,它只是排斥了常委会组成人员兼任国家公职的可能性,而对于其他社会职务,宪法并未禁止。事实上,在我国各级常委会组成人员中,有很多人员担任了国家公职之外的其他职务。我们认为,既然要实行人大代表的专职化,那么就应当禁止除代表职务以外的任何职务,否则专职化也就没有很大的意义了。为此,宪法应当规定,全国人大代表及地方各级人大代表不得兼任国家公职以及其他社会职务。

第二,构建人大代表任职的保障制度。这项制度的具体内容实际上就是为保证专职人大代表履行其职责而提供的各种措施,它具体包括两方面:一是薪金保障。专职的人大代表需要薪金作为保障,这是不容置疑的,关键的问题是如何确定薪金标准。目前,我国国家机关工作人员的薪金是按照或参照公务员的标准给付的。而公务员的工资是由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资等四部分构成。因此,公务员的工资水平实际上取决于公务员本身的职务高低、参加工作的时间长短等因素。然而,专职的人大代表所执行的职能是统一的,它不像其他国家机关工作人员存在着职责上的差别。因此,专职人大代表工资不能按照公务员的工资标准确定,而应当执行统一的工资待遇。事实上,在西方国家,专职议员的工资标准就是统一的,它与议员个人的经历无关。另外,我国专职人大代表的具体工资标准应适当高于其他国家机关工作人员。二是办公条件的保障。在实行专职议员的国家中,议员都有专门的办公场所。如美国,“每个众议员可以分配到至少有三室一套的办公室”[13] 。在我国,由于受经济条件的影响,对人大代表办公条件的配备不可能做到如此“豪华”,但是作为人大代表具有固定的办公场所却是最低要求。

第三,建立人大代表退职的保障制度。退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。如果国家只设立人大代表专职制度而不建立退职的保障制度,那么必然会使人大代表心悬今后的“出路”而无法专心于自己的岗位职责,同时也会产生人们不愿竞选人大代表的不良现象。退职保障制度主要适用于两类人大代表:一种是因为正常退休而离开人大;二是因为落选而退出人大。对于第一种情况可以按照我国现行的国家工作人员的退休制度予以解决。但是,对于因落选同时又未达到退休年龄而退职的人大代表的安置,笔者认为,在目前我国经济发展水平还相对落后的情况下,拟采取回原单位,由原单位予以安排新的工作的办法加以解决。因为,落选的人大代表年龄相差较大,有的人大代表距离退休还有较长时间,如果由国家统一安置将给国家带来巨大的财政负担。而由原单位予以安排,将在一定程度上缓解国家所面临的压力。另外,对于在当选前无固定工资收入的人大代表在退职后,可以由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置。

从上述分析可以看出,人大代表的兼职化带来了许多弊端,正是由于这些弊端的存在使人民代表大会制度的功能受到了限制。而要实现人大代表的专职化,宪法的修改、制度的创设也就是国家的必然选择。尽管实现代表的专职化还存在着许多难题,但它却是我国政治体制改革的一个方向